II OSK 2752/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 52/19 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ([...]) postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić S. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 52/19, w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ([...]), stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 4). Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Wymieniony na wstępie skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r., zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r., którym S. W. zażądał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo - usługowej wraz z biurem na działkach nr [...] w miejscowości S. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stan faktyczny sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, złożona skarga była zasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 K.p.a.), gdyż wniósł w tym zakresie zażalenie do właściwego organu. Dalej Sąd zawarł rozważania dotyczącego tego, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Dalej Sąd wskazał, że w przywołanym przez niego orzecznictwie podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji – w ocenie Sądu – nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pomiędzy złożeniem wniosku ([...] listopada 2012 r.), a wydaniem decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji ([...] maja 2013 r.) upłynęło pełne 6 miesięcy, z których 2 miesiące zajęły dwukrotne "uzgodnienia" ze Starostą, a kolejne 2 miesiące – dwukrotne sporządzanie analizy urbanistycznej i projektów decyzji. Pozostałe 2 miesiące to okres, w którym organ nie udokumentował w aktach sprawy faktu podejmowania jakichkolwiek czynności merytorycznych w postępowaniu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że przy zachowaniu należytej koncentracji czynności, a zwłaszcza rezygnacji z ich dublowania, kontrolowane postępowanie dałoby się przeprowadzić w czasie przynajmniej o połowę krótszym. Tym bardziej, że już w dniu [...] listopada 2012 r. organ wiedział, że grunty na których projektowana jest inwestycja stanową grunty rolne klasy IIIb i [...] grudnia 2012 r. organ dysponował projektem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji właśnie z powodu braku zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów rolnych klasy III. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do argumentu organu o znacznej ilości 350 wniosków zgłoszonych w przedmiocie warunków zabudowy w okresie od 2012 do 2013 r., Sąd nie kwestionował, że było to znaczne obciążenie organu także pod względem organizacyjnym. Jakkolwiek, Sąd meriti dostrzegł - w oparciu o akta administracyjne dołączone do skarg przedstawionych w sprawach podobnych - że organ podejmował te same czynności i to w tych samych lub bardzo zbliżonych datach co do poszczególnych grup wniosków skarżącego złożonych w tym samym okresie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ w zasadzie nie podejmował zindywidualizowanych czynności procesowych co do każdego z 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy oddzielnie. Zatem inny wymiar ma rozpatrywanie poszczególnych 350 wniosków oddzielnie, a inny załatwianie wniosków podobnych grupami. Takie działanie w ocenie Sądu meriti niewątpliwie służyło przyspieszeniu i sprawnemu załatwieniu wniosków przy znacznej ich ilości wpływającej do organu, ale nie uchroniło to organu od zarzutu przewlekłego działania zwłaszcza, gdy doszło do podejmowania czynności zbędnych, czy w niezasadnie odległych odstępach czasu. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., wobec czego skargę w tym zakresie (tj. w zakresie tego żądania) na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego wpisu od skargi, w wysokości 100 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Wójt Gminy [...]. Organ zaskarżył "w całości wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 52/19 stwierdzający, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 37 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania w trybie tego przepisu również po jego prawomocnym zakończeniu, wobec uznania, iż postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie skutkowało oddaleniem w całość skargi; 2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu; 3) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) przez ich niezastosowanie gdy za specyfiki postępowania wynika konieczność zgromadzenia dokumentów, powierzenia projektu decyzji osobie posiadającej stosowne kwalifikacje w zakresie urbanistyki oraz dokonania uzgodnień z właściwymi organami; 4) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu; 5) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 133 § 1 i 141 § P.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Po wydaniu wyroku w sprawie, S. W. złożył szereg pism odzwierciedlających jego stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 P.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 P.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia, w tej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wypełnił ten warunek. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 K.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 K.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 K.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 K.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Analogiczny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji, bowiem skargę do sądu wniesiono po upływie pięciu lat od zakończenia tego postępowania (w czerwcu 2018 r.). Pismo skarżącego będące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Dlatego też należy wyraźnie zaznaczyć, iż w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalne było wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po jego zakończeniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i w związku z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania postanowienia na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy rzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.