I OSK 1925/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska, Krzysztof Ziółkowski – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 807/05 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Dyrektora Izby Celnej w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/05, oddalił skargę D. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...]., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych: Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...], [...], wydaną na podstawie art. 26 pkt 7, art. 27 ust.1 i art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. nr 156 poz. 1641 ze zm.) zwolnił ze służby D. K.. W uzasadnieniu decyzji podał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz.U. nr 135, poz. 1137) z dniem 1 sierpnia 2005 r. likwidacji uległ Urząd Celny w Z., w którym strona pełniła służbę i nie było możliwości przeniesienia jej na inne stanowisko w Izbie Celnej w W.. Dalej wskazał, że Szef Służby Celnej w piśmie z dnia 21 lipca 2005 r., nr OC KS 118 491/05, określił grupę funkcjonariuszy z likwidowanych komórek organizacyjnych Izby Celnej, którzy podlegają zwolnieniu w trybie art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Są to funkcjonariusze objęci ochroną prawną wynikającą z art. 19 i art. 43 ustawy o Służbie Celnej, którzy nie wyrażą zgody na przeniesienie do innej miejscowości pełnienia służby tj. kobiety w ciąży, funkcjonariusze celni samodzielnie sprawujący opiekę nad dzieckiem do lat 14, opiekujący się dzieckiem do 4 lat. Z uwagi na to, iż D. K. ma dwójkę dzieci, w tym jedno nie ukończyło 4 lat (data urodzenia [...] listopada 2001 r.) Dyrektor Izby Celnej wystąpił do niej z zapytaniem, czy wyraża zgodę na przeniesienie do pełnienia służby w innej izbie celnej (pismo z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], na co oświadczyła, że nie wyraża zgody (pismo z dnia 29 lipca 2005 r.). Następnie Dyrektor Izby Celnej podał, że brak zgody strony na przeniesienie służbowe do innej izby celnej, jak również brak możliwości przeniesienia na inne stanowisko w przypadku likwidacji urzędu celnego, w którym pełni służbę, jest podstawą do zwolnienia jej ze służby w trybie art. 26 pkt 7, a ponieważ jest ona funkcjonariuszem mianowanym do służby stałej na podstawie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy zwolnienie ze służby nastąpi z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia. Ponadto, przysługuje jej odprawa w oparciu o art. 58 ust. 3 cyt. ustawy. D. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że likwidacja Urzędu Celnego w Z. z dniem 1 sierpnia 2005 r., gdzie pełniła służbę, nie może stanowić podstawy do zwolnienia jej ze służby. Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], w sprawie zwolnienia ze służby D. K.. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza zwalnia się w przypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza na inne stanowisko lub do innego urzędu. Przeprowadzona w dniu 1 sierpnia 2005 r. likwidacja Urzędu Celnego w Z., Oddziału Celnego w J., K. Z. i M. oznacza reorganizację Izby Celnej w W. i pociąga za sobą zmniejszenie obsady etatowej. Lista osób wytypowanych do przeniesienia do innej izby celnej została ustalona przez Naczelnika Urzędu w porozumieniu ze Związkami Zawodowymi w styczniu 2005 r. Nazwisko D. K. zostało umieszczone na liście alokacyjnej. I tym samym została wytypowana do przeniesienia służbowego do innej izby celnej. W związku z brakiem możliwości przeniesienia jej na inne stanowisko w Izbie Celnej w W. zaproponowano jej dalsze zatrudnienie w innej izbie celnej (pismo z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]). W uwagi na fakt opiekowania się dzieckiem do 4 lat przeniesienie mogło nastąpić za zgodą funkcjonariusza (art. 43 ust. 1 w związku z art. 178 § 2 Kodeksu pracy). Wszyscy funkcjonariusze, którzy nie zostali umieszczeni na liście obsady stałej Izby Celnej w W. (nie tylko likwidowanego Urzędu Celnego w Z. ale i innych) otrzymali decyzje Szefa Służby Celnej w sprawie przeniesienia służbowego. Natomiast funkcjonariusze pełniący służbę w likwidowanych komórkach objęci ochroną przewidzianą w art. 19 i 43 ustawy o Służbie Celnej zostali zapytani w sprawie wyrażenia zgody na przeniesienie. Nie zastosowano żadnego dodatkowego kryterium wyłaniania do alokacji osób objętych ochroną prawną. Dyrektor Izby Celnej podał, że utworzenie nowych komórek organizacyjnych (grup mobilnych, dokumentacji celnej, INTRASTAT, WPR) było konsekwencją nowych wymogów związanych z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Nie było to natomiast związane z zatrudnianiem w tych komórkach nowych funkcjonariuszy, a dokonana obsada była wynikiem alokacji wewnętrznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła zarzut naruszenia obowiązujących przepisów prawa poprzez wskazanie jako podstawy zwolnienia ze służby art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej bez spełnienia przesłanki w nim określonej, stanowiącej warunek jego zastosowania, jak również brak poszanowania norm równości i sprawiedliwości społecznej przy wyłanianiu osób do procesu alokacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia faktyczne i prawne podane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że organ I, jak i II instancji wydając zaskarżone decyzje dokonały wszechstronnej oceny materiału, nie naruszając przepisów prawa. Podał, że istota rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie opiera się na ocenie prawidłowości zwolnienia ze służby D. K.. Wskazał, iż w art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, jako przesłankę zwolnienia ze służby podano tak likwidację jak i reorganizację urzędu celnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przewidziana w przepisach ochrona przed przeniesieniem do innej izby celnej dotyczy wyłącznie osób wskazanych w art. 19, tj. kobiet w ciąży oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Twierdzenia strony zawarte w skardze, że z naruszeniem prawa została pominięta z wyłączenia z alokacji zewnętrznej jako osoba sprawująca opiekę nad dzieckiem do 4 lat, gdyż podlegała ochronie, na podstawie przepisów prawa pracy (art. 43 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 178 § 2 kodeksu pracy) nie można uznać za zasadne. Powołany art. 43 cyt. ustawy dotyczy innej sytuacji tj. delegacji w ramach stosunku pracy z danym pracodawcą w ramach tego stosunku pracy. Stąd postanowienie "Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej" z dnia 30 września 2003 r. należy rozumieć zawężająco co do ochrony osób wskazanych w art. 19 cyt. ustawy. Niezależnie od tego skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na przeniesienie jej do pełnienia służby w innej izbie celnej (pismo z dnia 29 lipca 2005 r.), a Dyrektor Izby Celnej wykazał, że doszło do zmniejszenia liczby etatów w Izbie Celnej w W. mimo podniesionego przez skarżącą faktu powstania nowych komórek organizacyjnych, a tym samym brak możliwości jej zatrudnienia przy przyjęciu zasady alokacji wewnętrznej. Należy zatem stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 26 pkt 7 cyt. ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca D. K. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej polegające na usankcjonowaniu przez Sąd I Instancji nieprawidłowo zastosowanej wobec niej normy prawnej stanowiącej podstawę zwolnienia ze służby w trybie powołanego przepisu, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki w nim określone, a mianowicie: a) wskazano nieprawdziwą przyczynę zwolnienia ze służby, tj. likwidację urzędu, podczas gdy rzeczywistą przyczyną była reorganizacja Izby Celnej w W., b) dokonano zwolnienia skarżącej ze służby w sytuacji, gdy w świetle "Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej" z dnia 30 września 2003 r. pkt 1 część II podlegała ona ochronie, na podstawie przepisów prawa pracy, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 178 § 2 k.p.) 2. naruszenie przepisów procesowych w postaci art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na usankcjonowaniu przez Sąd I Instancji zaniechanego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, albowiem zaniechano ustalenia, czy w istocie nie było możliwe przeniesienie skarżącej, podlegającej ochronie, na inne stanowisko służbowe w tym samym urzędzie, tj. w obrębie Izby Celnej w W., w sytuacji gdy strona przeciwna wskazała, iż w ramach tejże izby zostały utworzone nowe komórki organizacyjne. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz zaskarżonych decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] września 2005 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2005 r. i o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego za I i II instancję. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. usankcjonował nieprawidłowo przeprowadzone przez ten organ jej zwolnienie ze służby. Nieprawidłowość ta przejawiała się w co najmniej dwóch aspektach, tj. niewłaściwie podanej przyczynie zwolnienia ze służby, jak również zastosowaniu zwolnienia do osoby, która zgodnie z pkt 1 części II powołanego "Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej" była wyłączona z procesu alokacji, jako osoba podlegająca ochronie na podstawie przepisów prawa. Odnosząc się do przyczyny zwolnienia związanej "z likwidacją Urzędu Celnego w Z." skarżąca wskazała na treść art. 1 pkt 7 ustawy - o Służbie Celnej, w myśl którego urzędem w rozumieniu rozdziałów 2 - 13 ustawy jest izba celna wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi. Urząd Celny w Z. stanowił zatem jedynie jednostkę organizacyjną Izby Celnej w W., a nie odrębną izbę celną, która podlegała likwidacji. Zatem zastosowane w art. 26 pkt 7, mieszczącym się w rozdziale 13 ustawy, sformułowanie "likwidacja urzędu", byłoby prawidłowe w przypadku likwidacji określonej Izby Celnej, a nie jedynie jednej z jej jednostek organizacyjnych. Niewątpliwie rzeczywistą przyczyną zwolnienia skarżącej ze służby była reorganizacja Izby Celnej w W., jednakże taka przyczyna nie została skarżącej wskazana w decyzji o zwolnieniu jej ze służby, a sam fakt, iż przesłanka reorganizacji została zawarta w przepisie wskazanym jako podstawa prawna zwolnienia nie przesądza o prawidłowości dokonanego zwolnienia. W decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] września 2005 r., wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na wniosek skarżącej, wskazano, iż dokonana w dniu 1 sierpnia 2005 r. likwidacja Urzędu Celnego w Z., Oddziału Celnego w J., K. Z. i M. "oznacza" reorganizację Izby Celnej w W. i pociąga za sobą zmniejszenie etatów. Podkreślono, że na gruncie prawa pracy zgodnie z art. 30 § 4 k.p. w oświadczeniu pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony lub o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia powinna być wskazana przyczyna uzasadniająca wypowiedzenie lub rozwiązanie umowy. Istniejące w tym zakresie orzecznictwo wskazuje, iż naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy pracodawca nie wskazuje w ogóle przyczyny wypowiedzenia bądź gdy wskazana przez niego przyczyna jest niezrozumiała, niejasna, niedostatecznie konkretna, czy też nierzeczywista. W wyroku z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt PKN 304/99, Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (OSNAPiUS 2001/4 poz. 118) wskazał, iż: ,,1. Podanie w oświadczeniu o wypowiedzeniu umowy o pracę przyczyny pozornej (nierzeczywistej, nieprawdziwej) jest równoznaczne z brakiem wskazania przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie w pojęciu art. 30 § 4 k.p. 2. Jeżeli wskazana w wypowiedzeniu przyczyna jest pozorna, to równocześnie jest ono bezzasadne (art. 45 § l k.p.), chyba że pracodawca wskazuje ponadto jakieś inne przyczyny wypowiedzenia usprawiedliwiające odmienne twierdzenie. Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 kwietnia 1999 r., sygn. akt I PKN 645/98 (OSNAPiUS 2000/11 poz. 420): "naruszeniem art. 30 § 4 k.p. jest brak wskazania przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę, ujęcie jej w sposób zbyt ogólnikowy, a także podanie innej przyczyny niż uzasadniająca rozwiązanie umowy o pracę, a więc wskazanie przyczyny "nierzeczywistej". Powołany jako podstawa zwolnienia ze służby skarżącej przepis art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej wskazuje ponadto, iż możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby istnieje, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza na inne stanowisko. Dyrektor Izby Celnej w W. w zaskarżonych decyzjach wskazał jedynie lakonicznie, iż w stosunku do D. K. brak jest możliwości przeniesienia na inne stanowisko w sytuacji likwidacji urzędu celnego, w którym pełniła ona służbę. Jednocześnie jednak w decyzji z dnia [...] września 2005 r. wskazał, iż zostały utworzone nowe komórki organizacyjne (grup mobilnych, dokumentacji celnej, INTRASTAT, WPR), co było konsekwencją nowych wymogów związanych z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. W żaden sposób jednak nie uzasadniono, ani też nie wykazano, z jakich względów w stosunku do D. K. brak było możliwości przekwalifikowania jej lub przeniesienia do innej komórki organizacyjnej, w sytuacji gdy zlikwidowano jedne komórki organizacyjne, a utworzono nowe w ramach tej samej Izby Celnej. Skarżąca nadto wskazała, iż decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], została przeniesiona na stanowisko kontrolera celnego wraz z etatem od dnia [...] lipca 2005 r. z Izby Celnej w W. do pełnienia służby w Izbie Celnej w B. P.. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, iż uwzględniono to, iż skarżąca spełnia kryterium określone w pkt 7 (osoby wykonujące dotychczas zadania, które ulegną likwidacji lub ograniczeniu w macierzystej Izbie Celnej, o ile nie będzie możliwości przekwalifikowania lub przeniesienia do innej komórki organizacyjnej lub na inne stanowisko w tej Izbie) części III Kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr zawarte w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej". W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na wniosek skarżącej, decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], Szef Służby Celnej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef Służby Celnej, powołując się na pkt 1 części II "Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej", wskazał, iż z procesu alokacji wyłączone są osoby podlegające ochronie na podstawie przepisów prawa, o ile same nie wyraziły woli przeniesienia. Skarżąca nie zgodziła się z zawężeniem ochrony osób wynikającej z "Protokołu..." jedynie do osób wskazanych w art. 19 ustawy, tj. do kobiet w ciąży oraz funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14, których nie można bez ich zgody przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości, wyłączając z tej ochrony osoby, których bez ich zgody nie można delegować poza stałe miejsce pracy. Oba warianty ochrony tychże osób wynikają z przepisów prawa o tej samej randze - z przepisów ustawowych. Przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 1996 r., sygn. SA/Wr 2106/95 (Pr.Pracy 1996/12/46), w którym sformułowano następującą tezę "reorganizacja urzędu jako przesłanka wypowiedzenia (...) to nie jakakolwiek zmiana organizacyjna w urzędzie, lecz tylko taka, która dotyczy jego struktury organizacyjnej, a więc prowadzi do przekształcenia zależności pomiędzy podstawowymi dla całości komórkami organizacyjnymi". Istotne jest ponadto, iż ciężar dowodu, że nie jest możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku obciąża kierownika urzędu. Podobne stanowisko zajęto również w wyroku NSA w Warszawie z dnia 17 września 1999 r., sygn. II SA 1159/99 (LEX nr 46596) zapadłym na gruncie ustawy o pracownikach urzędów państwowych: "na pracodawcy spoczywa jednak ciężar wykazania, że nie było możliwe przeniesienie pracownika mianowanego na inne stanowisko w tym samym urzędzie". Pomocna pozostaje także teza wyroku NSA w Warszawie z 19 czerwca 1995 r., sygn. II SA 988/95, (Pr. Pracy 1996/6 s. 45): ,,«Niemożność» przeniesienia urzędnika na inne stanowisko w związku z reorganizacją urzędu nie może być spowodowane brakiem jego kwalifikacji fachowych lub posiadaniem ujemnych cech charakterologicznych. Owa «niemożność» nie może też wynikać z faktu, że dyrektorzy określonych sektorów danego urzędu nie są zainteresowani przyjęciem danego pracownika. Na «niemożność» przeniesienia na inne stanowisko w danym urzędzie pracodawca może powołać się tylko wtedy, gdy w całym urzędzie nie dysponuje żadnym etatem dla osoby posiadającej do objęcia nowej funkcji stosowne przygotowanie". W powyższym zakresie, zdaniem skarżącej zasadny jest zarzut naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem Sąd rozpoznając skargę usankcjonował zaniechanie organu wydającego zaskarżoną decyzję przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, albowiem zaniechano ustalenia czy w istocie nie było możliwe przeniesienie skarżącej, podlegającej ochronie, na inne stanowisko służbowe w tym samym urzędzie, tj. w obrębie Izby Celnej w W., w sytuacji gdy strona przeciwna wskazała, iż w ramach tejże izby zostały utworzone nowe komórki organizacyjne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż wbrew wywodom skargi kasacyjnej podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, iż D. K. została prawidłowo zwolniona ze służby. W art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, jako przesłankę zwolnienia ze służby podano reorganizację Urzędu Celnego, co zdaniem Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie. Dyrektor Izby Celnej wykazał, iż doszło do zmniejszenia liczby etatów w Izbie Celnej w W., pomimo utworzenia nowych komórek organizacyjnych, a tym samym brak było możliwości zatrudnienia D. K. przy przyjęciu zasady alokacji wewnętrznej. A zatem doszło do spełnienia przesłanki określonej wart. 26 pkt. 7 cyt. ustawy. Podtrzymano twierdzenie, że nie nastąpiła likwidacja Urzędu w rozumieniu art. 1 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, ale reorganizacja Urzędu (Izby Celnej w W. ). Strona przeciwna podnosi, iż reorganizacja Urzędu polegała na likwidacji komórek organizacyjnych m.in. Urzędu Celnego w Z.. W tym kontekście twierdzenie skarżącej, iż przyczyna zwolnienia ze służby jest nierzeczywista, nieprawdziwa jest chybione, bowiem doszło do likwidacji Urzędu Celnego w Z. (komórki organizacyjnej Izby Celnej), co oznacza, iż doszło do reorganizacji Izby Celnej w W. co pociągnęło za sobą zmniejszenie etatów, a tym samym nie było możliwe przeniesienie D. K. na inne stanowisko. Zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Podkreślono nadto, że w skardze kasacyjnej skarżąca nie zaprzecza, iż doszło do reorganizacji Izby Celnej poprzez likwidację Urzędu Celnego w Z., Oddziału Celnego w J., K. Z. i M.. Odnosząc się do zarzutu zwolnienia D. K. ze służby, gdy w świetle" Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do spraw Alokacji Kadr ze Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej" z dnia 30 września 2003 r. pkt 1 część II podlegała ochronie na podstawie przepisów prawa pracy tj. art. 43 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 178 § 2 k.p., organ stanął na stanowisku, iż nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o Służbie Celnej dotyczących ochrony pracy kobiet, ani unormowań w tym zakresie zawartych w Kodeksie pracy. Ochrona powyższa polega na przeniesieniu za zgodą funkcjonariusza. Nie wyrażenie zgody umożliwia Dyrektorowi zwolnienie funkcjonariusza w trybie art. 26 pkt. 7 ustawy o Służbie Celnej i wypłatę odprawy na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej skierował zapytanie w sprawie zgody na przeniesienie do innej Izby Celnej do funkcjonariuszy samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14, opiekujących się dzieckiem do ukończenia przez nie 4 roku życia oraz kobiet w ciąży. Na propozycję przeniesienia do innej izby celnej skarżąca w piśmie z dnia 11 sierpnia 2005 r. nie wyraziła zgody. Nieuzasadniony jest również zarzut strony skarżącej, naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 77 i 80 k.p.a. Podtrzymano stanowisko, iż w ramach struktury organizacyjnej Izby Celnej w W. utworzone zostały nowe komórki organizacyjne: grupy mobilne, dokumentacja celna, referat WPR. Zaznaczono, że do obsady etatowej tych komórek zostali zatrudnieni funkcjonariusze Izby Celnej w W. (alokacja wewnętrzna) i nie został ogłoszony nabór do pracy spoza Izby. Ponadto wskazano, iż brak propozycji dla strony skarżącej do pełnienia służby w ramach struktury Izby Celnej był uzasadniony tym, iż skarżąca została wytypowana do alokacji zewnętrznej. Listy osób wytypowanych do alokacji tworzone były przez Naczelników Urzędów Celnych w porozumieniu z organizacjami związkowymi, zgodnie z upoważnieniem Dyrektora z dnia 8 lutego 2004 r. Wskazano ponownie, że doszło do zmniejszenia obsady etatowej w Izbie Celnej w W., przy jednoczesnym utworzeniu nowych komórek organizacyjnych. I tak, doszło do zmniejszenia etatów: na dzień 31.12.2004r. -1654 osoby na dzień 01.01.2005r. - 1381 osób na dzień 3.07.2005r. - 1155 osób na dzień 30.09.2005r. - 1077 osób Decyzją Dyrektora nr 86 z dnia 20 października 2005 r. została określona docelowa obsada etatowa Izby Celnej w W. na 1010, 5 etatów. Ponadto, podkreślono fakt, iż w okresie od dnia 31 grudnia 2004 r. do dnia 31 lipca 2005 r. w strukturze organizacyjnej Izby Celnej w W. zostały zlikwidowane komórki organizacyjne, tj.: z dniem 31 grudnia 2004 r. Urząd Celny w O., a z dniem 1 sierpnia 2005 r. Urząd Celny w Z., Oddział Celny w J., M. i K. Z.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu opierając skargę na obu określonych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnią i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Cywilnej oraz naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym ściśle sformalizowanym. Przejawia się to w tym, iż stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakich podstawach, a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest elementem konstrukcyjnym tego środka zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2004 r., GSK 38/04, Mon. Prawn. 2004, nr 13, s. 584; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., FSK 208/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście określonych w art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi granic rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). Zasada ta oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 259). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, skarżąca sformułowała w części wstępnej skargi oprócz zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na usankcjonowaniu przez Sąd pierwszej instancji zaniechanego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy nie było możliwe przeniesienie skarżącej na inne stanowisko służbowe w tym samym urzędzie, tj. w obrębie Izby Celnej w W., w sytuacji, gdy strona przeciwna wskazała, iż w ramach tejże izby zostały utworzone nowe komórki organizacyjne. Formułując zarzut procesowy skarżąca nie wskazała jednak przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "jeśli autor skargi kasacyjnej zamierza wykazać, że Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., I OSK 569/05, LEX nr 198165). Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny, poza przypadkami nieważności postępowania, które w sprawie nie zachodzą, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie także jej podstawami. Skoro więc w skardze kasacyjnej skarżąca, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołała jedynie art. 77 (i to bez wskazania, o który § chodzi) i art. 80 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był orzekać na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc do oceny zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 26 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tj.: Dz.U. z 2004r., nr 156, poz. 1641 ze zm.) stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Powyższy przepis został zinterpretowany i zastosowany przez Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy. Podstawę materialnoprawną wydanych w przedmiotowej sprawie administracyjnej rozstrzygnięć stanowił art. 26 pkt 7 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu. Biorąc pod uwagę, iż urzędem w rozumieniu art. 1 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej jest izba celna wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi, nie budzi wątpliwości fakt wystąpienia przesłanki reorganizacji Izby Celnej w W. w postaci likwidacji jej jednostki organizacyjnej - Urzędu Celnego w Z.. Podkreślić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, bezsprzecznie reorganizacja ta pociągnęła za sobą zmniejszenie liczby etatów. W kontekście powyższego nie sposób zaaprobować poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej o nierzeczywistej przyczynie zwolnienia skarżącej ze służby. Zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby we wskazanych w hipotezie powyższego przepisu okolicznościach poprzedzać winno postępowanie prowadzące do ustalenia możliwości przeniesienia go na inne stanowisko lub do innego urzędu. Kobiety pełniące służbę celną, które sprawują opiekę nad dzieckiem do ukończenia 4 roku życia, na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 178 § 2 Kodeksu pracy, otoczone są szczególną ochroną prawną w razie ich przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości. W sytuacji, w której pozostawała skarżąca opiekując się dzieckiem, które nie ukończyło 4 roku życia, wskazane powyżej przepisy prawa pracy dotyczące szczególnej ochrony pracy kobiet nakazywały przed delegowaniem skarżącej poza stałe miejsce pracy uzyskać jej zgodę. Organy administracji celnej wobec braku propozycji dla skarżącej podjęcia służby na innym stanowisku w Izbie Celnej w W. umieściły ją na liście alokacji zewnętrznej i wdrożyły w życie mechanizm ochronny zwracając się do niej o wyrażenie zgody na przeniesienie do innej miejscowości. Wobec braku zgody skarżącej na przeniesienie służbowe organy administracji obu instancji prawidłowo zadecydowały o zwolnieniu jej ze służby celnej w trybie art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Podkreślić należy, iż sam fakt umieszczenia skarżącej na liście funkcjonariuszy podlegających alokacji zewnętrznej nie przesądza o pozbawieniu jej ochrony przynależnej z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem do 4 roku życia. Konkretne, rzeczywiste i uzasadnione – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przyczyny zadecydowały o tym, że skarżąca na tej liście się znalazła, a konieczność uzyskania jej zgody na ewentualne przeniesienie do innej miejscowości w celu dalszego pełnienia służby świadczy o właściwym zastosowaniu ustawowego mechanizmu ochronnego. Wykładnia przepisów ustawy o Służbie Celnej, a w szczególności art. 26 pkt 7, w żadnym razie nie wyklucza możliwości zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego kobiety sprawującej opiekę nad dzieckiem do lat 4, w razie ziszczenia się okoliczności przewidzianych w hipotezie tej normie prawnej. Odnosząc się zarzutu naruszenia uregulowań "Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej" z dnia 30 września 2003 r. wskazać należy na treść art. 6 k.p.a., który stanowi wprost, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei źródła powszechnie obowiązującego prawa określa art. 87 Konstytucji RP, który stanowi w ust. 1, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a w ust. 2, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Powyższe oznacza zatem, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, tj. działają w oparciu o obowiązującą normę prawną, o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przy rozstrzyganiu w sprawie administracyjnej oparcie się na normie pozaustrojowej możliwe jest jedynie wtedy, gdy ma ona odpowiednie uzasadnienie w delegacji przewidzianej przez ustawę. Oznacza to, że nie stanowią prawa wydawane bez upoważnienia ustawowego wyjaśnienia (wykładnie), porozumienia czy też uzgodnienia, np. w postaci protokołu uzgodnień między pracodawcą a związkami zawodowymi. To powoduje, że organy administracji publicznej wydające decyzje w oparciu o przepisy ustawy o Służbie Celnej nie są związane postanowieniami wskazanego Protokołu. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszając przepisów postępowania, ani prawa materialnego, uznał decyzje organów administracji publicznej za prawidłowe. Ich rozstrzygnięcia bowiem nie noszą cech dowolności i zapadły w warunkach właściwego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.