II SA/Gl 837/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia 28 listopada 2019 r. nr XVII.140.2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: w części dotyczącej: - § 3 pkt 5 oraz § 4 pkt 4, § 4 pkt 5, § 4 pkt 6, - oznaczenia graficznego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały: docelowy zasięg pól grzebalnych cmentarza komunalnego; strefa ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 50 m, strefa ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 150 m. UZASADNIENIE Dnia 28 listopada 2019 r. Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój podjęła uchwałę nr XVII.140.2019 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki Ruptawa o symbolu roboczym R84 w Jastrzębiu-Zdroju, przyjętego Uchwałą Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój Nr VII/72/2007 z dnia 22 marca 2007 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 96, poz. 1942 z dnia 31 maja 2007 r. Pismem z dnia 11 maja 2020 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) Wojewoda Śląski zaskarżył powyższą uchwałę do tutejszego Sądu domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie: - § 3 pkt 5 oraz § 4 pkt 4, § 4 pkt 5, § 4 pkt 6; - oznaczenia graficznego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały: docelowy zasięg pól grzebalnych cmentarza komunalnego; strefa ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 50 m, strefa ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 150 m. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że uchwała Nr XVII.140.2019 została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – z naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. - zwanej dalej; upzp), § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587 - zwanego dalej: rozporządzeniem o mpzp) oraz § 25 ust. 1, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r. poz. 283) w zakresie wprowadzenia nieprawidłowego zapisu i oznaczenia oraz w zakresie nieprawidłowego wytyczenia granic stref cmentarza. Jak wynika z analizy rysunku zmiany miejscowego planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, granice stref ochrony sanitarnej zostały wyznaczone w odległości 50 m i 150 m od docelowego zasięgu pól grzebalnych cmentarza komunalnego, co nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami, które wyraźnie wskazują, że granice ww. stref wyznacza się od granic cmentarza określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 284) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Cmentarze zgodnie z przepisami obowiązującego porządku prawnego, winny być lokalizowane na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. W myśl postanowień rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315), teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Równocześnie, odległość cmentarza, a nie pól grzebalnych, od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych - powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, o czym stanowi § 3 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie bezspornym jest, że zaskarżona uchwała wypełnia treścią obligatoryjne elementy planu zagospodarowania przestrzennego określone w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., natomiast kwestionowana redakcja zapisu tekstowego oraz lokalizacja stref ochrony sanitarnej jako oznaczeń graficznych na rysunku planu znajdują uzasadnienie zarówno w przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądowym. Na terenie Miasta Jastrzębie-Zdrój znajduje się obecnie 12 cmentarzy, w tym: 3 komunalne oraz 9 wyznaniowych. Teren pod urządzenie cmentarza komunalnego przy ul. Okrzei w Jastrzębiu-Zdroju został wskazany w kolejnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalonych przez właściwie umocowane wówczas do tego organy administracji publicznej w: 1969 r., 1979 r., 1994 r. oraz 2007 r. Zakres przestrzenny terenu pod ten cmentarz był we wszystkich kolejnych planach miejscowych taki sam. Kolejne etapy rozbudowy cmentarza w kierunku do ul. Okrzei były realizowane w oparciu o zatwierdzone projekty budowlane rozbudowy cmentarza z uwzględnieniem strefy ochrony sanitarnej, o której mowa w rozporządzeniu z dnia 25 sierpnia 1959 r. Właściciele nieruchomości, które znajdowały się w 50 m strefie sanitarnej byli stronami w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę w związku z tym, że posiadali interes prawny związany z możliwym ograniczeniem sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Cmentarz komunalny przy ul. Okrzei w Jastrzębiu-Zdroju funkcjonuje od 1982 r. i był trzykrotnie rozbudowywany. Decyzje Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego przy ul. Okrzei zostały wydane odpowiednio: w 1998 r., 2013 r. oraz 2020 r. Aktualnie Miasto dysponuje całym terenem przeznaczonym pod cmentarz komunalny, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Jastrzębie- Zdrój Nr VII/72/2007 z dnia 22 marca 2007 r., Wymogi dotyczące określania strefy ochrony sanitarnej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zostały wprowadzone dopiero na podstawie obecnie obowiązującej u.p.z.p. Strefy ochronne wkreślone w mpzp z 1984 r. wynikały z zakresu terenu pod powierzchnie grzebalne wynikające z projektu budowlanego rozbudowy cmentarza z 1998 r. i stanowiły element istniejących uwarunkowań przestrzeni. Kolejne opracowania koncepcyjne oraz projekty budowlane rozbudowy cmentarza komunalnego (z 2013 r. oraz docelowy z 2020 r.) zakładały, że teren cmentarza bezpośrednio przylegający do ul. Okrzei zostanie zagospodarowany parkingiem oraz zielenią izolacyjną. Zaskarżony organ podziela tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która wyraża pogląd, że przepisy w/w rozporządzenia odnoszą się zarówno do lokalizacji nowego cmentarza, jak i do lokalizacji nowych budynków mieszkalnych w najbliższym sąsiedztwie cmentarza i takie założenie jest podstawą działań planistycznych organu w tym zakresie. Zaskarżona uchwała ma charakter wyłącznie porządkowy i precyzujący obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego Miasta. Uchwała przedstawia zakres sanitarnych stref ochronnych cmentarza komunalnego tożsamy z opracowaniem projektowym docelowej rozbudowy tego cmentarza, sporządzonym w 2019 r., w oparciu o które Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój decyzją Nr 209/2020 z dnia 19 maja 2020 r. (sygn. Ar.6740.477.2019) udzielił pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego (wraz z parkingiem) przy ul. Okrzei do granic określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako jednostka funkcjonalna IZC. W ocenie organu, przedstawienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 50 m i 150 m strefy sanitarnej ustalonych od linii rozgraniczających teren cmentarza określonych przepisami rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) ma uzasadnienie wyłącznie w sytuacji zakładania nowego cmentarza, co wynika bezpośrednio z literalnego brzmienia tytułu tego rozporządzenia i wykładni celowościowej przepisów, w szczególności § 1 i § 3 rozporządzenia. Na uzasadnienie przytoczono tezy orzeczeń sądów administracyjnych. Nieodłącznym elementem infrastrukturalnym każdego cmentarza, zarówno historycznego, jak i współczesnego, powinna być odpowiednia obsługa parkingowa. W ocenie udzielającego odpowiedzi na skargę, oznacza to, że po procesie inwestycyjnym dotyczącym budowy niezbędnych elementów cmentarza granice strefy sanitarnej mogą, i powinny, być odpowiednio modyfikowane w kolejnym opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ sporządzający i uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zobligowany przepisem art. 1 ust. 3 u.p.z.p. do tego by: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne." Wskazywane przez Skarżącego - proponowane wprowadzanie 50 m strefy sanitarnej od linii rozgraniczającej funkcję IZC od strony wschodniej terenu pod cmentarz jest nieracjonalne i wynika z braku analizy istniejących uwarunkowań terenowych i nie znajduje oparcia w przepisach rozporządzenia w sprawie ochrony sanitarnej cmentarzy. Analiza mapy zasadniczej oraz aktualnych zdjęć lotniczych pozwala stwierdzić, że docelowe i ostatecznie zagospodarowane teren powierzchni grzebalnych oddzielone jest naturalnym głębokim jarem, który nigdy nie zostanie wykorzystany na cele pochówku W ocenie zaskarżonego organu, wskazanie 50 m strefy sanitarnej od linii rozgraniczającej funkcję IZC od jej strony południowej cmentarza, na południe od ul. Okrzei, spowodowałoby objęcie tą strefą wielu nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i naraziłoby Miasto na roszczenia o obniżenie wartości nieruchomości lub o wykup nieruchomości, które byłyby zresztą uzasadnione. W ocenie organu udzielającego odpowiedzi na skargę, racjonalne planowanie przestrzenne nie może istnieć w oderwaniu od istniejących okoliczności faktycznych i prawnych, tym bardziej, że implikuje to poważne skutki finansowe dla samorządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem swoboda gminy istnieje tylko w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu należy dotyczą problematyki merytorycznej, związanej z jego sporządzaniem, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Przenosząc powyższe na grunt rozstrzyganej sprawy należy stwierdzić, że zarzuty skargi są zasadne. Na początku należy podkreślić, że uchwała o zmianie planu miejscowego jest aktem prawa miejscowego i jako taka winna być traktowana. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 in principio u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów. Obligatoryjne jest również określenie (pkt 9) szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowania, w tym zakazu zabudowy. Do wspomnianych przepisów odrębnych należy bez wątpienia ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). To ostatnie, w § 3 ust. 1 stwierdza wyraźnie, że "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Kluczowe w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, co oznacza użyte w powyższych przepisach określenie "cmentarz" i wyznaczenie granic tego obiektu. Przepisy prawa nie dają tu wiążących wskazówek. Odwołując się jednak do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284) można przyjąć, iż jest to teren o założeniu parkowym (§ 3), ogrodzony (§ 5) na terenie którego znajdują się (§ 6 i 7): - powierzchnia grzebalna, - powierzchnia zieleni, - drogi i ciągi piesze lub pieszo-jezdne. - place i miejsca postojowe, jeżeli nie zostały zapewnione poza terenem cmentarza, - miejsca przeznaczone na gromadzenie odpadów, umożliwiające ich selektywną zbiórkę, - punkty czerpalne wody, - teren niezbędny pod kostnicę lub dom przedpogrzebowy, którego wielkość i funkcje są uzależnione od potrzeb lokalnych, - ogólnodostępne ustępy, jeżeli nie zostały zapewnione poza terenem cmentarza, w jego bliskim sąsiedztwie. Na potrzeby rozpatrywanej sprawy nie będzie błędem stwierdzenie, że cmentarzem jest teren o założeniu parkowym, ogrodzony, wyposażony w wyżej wymienioną infrastrukturę, gdzie znajduje się powierzchnia grzebalna. Użyte zatem w rozporządzeniu z 1959 r. określenie "odległość cmentarza" musi być rozumiane jako odległość od jego ogrodzenia. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż w trakcie podejmowania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, poprzez błędną interpretację treści § 3 rozporządzenia z 1959. Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój ,wprowadziła bowiem strefę ochronną jako kryterium jej wyznaczenia przyjmując nie "cmentarz" ale pojęcie "pola grzebalnego". W konsekwencji doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W związku z powyższym, działając na podstawie 147 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.