II GSK 53/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 387/11 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "P." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 14 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi P. M.- wspólnika spółki cywilnej "P." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w W. z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] listopada 2010 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że spółka cywilna "P." złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z [...] listopada 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Stwierdził, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i z uwagi na treść art. 29 i 30 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), nie może też być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Organ uznał, że w takiej sytuacji postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę P. M. na tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa). Stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w związku z art. 8, art. 29, art. 30, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 kpa. Organy naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 kpa, wprowadzając wspólników spółki cywilnej w błąd i traktując dotychczas spółkę cywilną, jako rolnika. Świadczy o tym nadanie Spółce numeru producenta rolnego oraz doręczanie Spółce wniosku (z wpisanymi w formularzu wniosku danymi Spółki), jako producentowi ubiegającemu się o płatności. Skoro organ pierwszej instancji uznał, że spółka cywilna nie może być wnioskodawcą, to obowiązany był wezwać wspólników tej Spółki na podstawie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków wniosku poprzez wskazanie właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może być spółka cywilna. Nie ma ona bowiem osobowości prawnej. Również przepisy szczególne nie przyznają jej w sprawach dotyczących pomocy dla rolników podmiotowości (zdolności) prawnej w rozumieniu art. 29 kpa. Sąd pierwszej instancji zauważył, że podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (...) (Dz.U.UE.L.2003.270.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1782/2003) i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą na terenie Wspólnoty. W ocenie Sądu brak było podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. W pierwszej kolejności należało podjąć próbę usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych do właściwego wskazania strony lub do złożenia wyjaśnień, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania, bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy. W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z: a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 kpa w związku z art. 2 lit. a/ i b rozporządzenia nr 1782/2003 oraz w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 26 lutego 2009 r.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika; b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 kpa w związku z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem I instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd, instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 kpa oraz niemająca statusu rolnika; c) art. 33 kc i art. 1 kc oraz w związku z art. 30 kpa i 61 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu; d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 kpa w związku z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia nr 1782/2003 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wskazaniami płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych; e) art. 6 i art. 7 kpa oraz w związku z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia nr 1782/2003 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę; f) art. 141 § 4 oraz art. 153 ppsa, poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w związku z art. 2 lit. a/ i b/ rozporządzenia nr 1782/2003 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o przepis art.105 § 1 kpa. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu pierwszej instancji tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie "na podstawie art. 64 § 2 kpa wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ, jak i przez Sąd pierwszej instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o ewidencji producentów) przysługuje spółce cywilnej. Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003 i tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W rozpoznawanej sprawie, o czym już była mowa, wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 złożyła spółka cywilna "P.". Z niekwestionowanych ustaleń wynika, iż Spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 kpa. W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa. Nadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu I instancji i w oparciu o przepis art.135 ppsa także i ją wyeliminował z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.