VII SA/Wa 69/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu E. Ł. i K. Ł. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2022 r., nr 1112/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu E. Ł. i K. Ł. ("skarżący") jest decyzja Wojewody Mazowieckiego ("Wojewoda") nr 1112/OPON/2022 z 2 grudnia 2022 r., wydana w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 6 października 2022 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. 10 m3 na działkach ewid. nr [...] obręb [...] w S. Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z [...] października 2022 r., na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że działki objęte inwestycją znajdują się na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowo-usługowego "[...]" i zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego położonego po północnej stronie ul. [...] w S., uchwalonego uchwałą Nr XLI/613/97 Rady Miasta Siedlce z dnia 18 grudnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Siedl. Nr 4 poz. 14 z 1998 r. – dalej: "mpzp"). Inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w mpzp symbolem "3MN"; jest to teren zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej parterowej z poddaszem mieszkalnym i bliźniaczej o 2 kondygnacjach z poddaszem użytkowym. I dalej organ pierwszej instancji podał, że wyznaczony w projekcie teren inwestycji, tj. działka budowlana na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji, nie pokrywa się z obowiązującym podziałem na działki budowlane, wyznaczonym na rysunku mpzp. Ponadto zgodnie z załączonym do wniosku projektem budowlanym, inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z usługami, natomiast zgodnie z rysunkiem mpzp, teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą – obrysy budynków mieszkalnych na rysunku mpzp podzielone są linią podziału terenów o tym samym sposobie użytkowania. Zatem na terenie inwestycji w kształcie zdefiniowanym planem powinna być zrealizowana, zgodnie z mpzp, budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a nie jeden budynek wolnostojący. Organ pierwszej instancji dodał, że ustalenia mpzp dla terenu o symbolu "3MN" przewidują dla zabudowy bliźniaczej wysokość 2 kondygnacji z poddaszem użytkowym, natomiast zgodnie z załączonym do wniosku projektem budynek zaprojektowano jako dwukondygnacyjny (2 kondygnacje nadziemne) – kondygnację parteru i poddasze. W rezultacie Prezydent Miasta S. uznał, że sporządzony projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji oraz projekt architektoniczno-budowlany nie uwzględnił ustaleń § 1 dział I ust. 3 i dział II ust. 5 mpzp w zakresie obowiązujących, ustalonych na rysunku planu podziałów działek budowlanych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rodzaju i wysokości zabudowy. Narzucony w planie podział działek uniemożliwia wyznaczenie terenu inwestycji w przedłożonym kształcie. Jednocześnie organ wskazał, że nie ma możliwości zastosowania trybu art. 35 ust. 3 pr.bud. (nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanym), z powodu konieczności zmiany samego wniosku inwestorów (w zakresie rodzaju zamierzenia budowlanego, tj. nazwy przedmiotu inwestycji oraz terenu nim objętego), którym to organ orzekający w sprawie jest związany. Organ pierwszej instancji wskazał w końcu, że nie dokonał dalszego sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego w pełnym zakresie, o którym mowa w art. 35 pr.bud., bowiem w tym stanie analiza ta wydaje się przedwczesna. Właściwe określenie terenu dla inwestycji, tj. działki budowlanej w kształcie i układzie definiowanym planem oraz rodzaju zabudowy (mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza), określi kierunek dla przyjęcia dalszych rozwiązań projektowych. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że oświadczenia skarżących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostały opatrzone datą oraz nie dołączono ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu dla całego terenu objętego inwestycją, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 1112/OPON/2022 z 2 grudnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] października 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ ten stwierdził, że postępowanie przez Prezydenta Miasta S. zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że podstawową powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie czy podanie (wniosek) jest kompletne w sensie formalnym, a więc czy spełnia ogólne wymagania tego rodzaju pism, wskazane w art. 63 k.p.a. W przypadku zaś, gdy podanie takie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ma obowiązek wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków. Jednocześnie, organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w razie stwierdzenia materialnoprawnych braków wniosku, określonych w art. 33 ust. 1 pr.bud., obowiązany jest w trybie "art. 35 § 3" pr.bud., wezwać – postanowieniem, inwestora do usunięcia takich braków, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał jednocześnie, że dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku można mówić o wszczętym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że pomimo stwierdzenia przez organ pierwszej instancji braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, Prezydent Miasta S. nie wezwał do ich usunięcia, ale wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co – w ocenie Wojewody – było niedopuszczalne. Organ drugiej instancji stwierdził, że przyczyną odmownej decyzji nie mogły być m.in. brak ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu dla całego terenu objętego inwestycją na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nieprawidłowości zawarte w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nieprawidłowości występujące we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie nazwy przedmiotu inwestycji oraz terenu nim objętego, gdyż powyższe kwestie stanowią braki formalne, które podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji również przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie mogła być niezgodność planowanej inwestycji z mpzp, gdyż stanowi to brak podlegający usunięciu w trybie art. 35 ust. 3 pr.bud. Organ drugiej instancji stwierdził, że Prezydent Miasta S. uniemożliwił skarżącym podjęcie jakichkolwiek działań mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku, które winny być usunięte na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a w przypadku ich usunięcia skarżący zostali pozbawieni możliwości odniesienia się i ewentualnego doprowadzenia inwestycji do zgodności z mpzp na podstawie postanowienia, które winno być wydane w trybie art. 35 ust. 3 pr.bud. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta S. naruszył obowiązujące przepisy prawa, wydając decyzję odmowną na podstawie nieprawidłowości, do usunięcia których nie wezwał skarżących w trybie art. 35 ust. 3 pr.bud. Nie zastosował także, choć miał ku temu powody, trybu z art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewody w postępowaniu doszło również do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. Ponadto, jak zaznaczył Wojewoda, organ pierwszej instancji nie wydał zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania, co jest obowiązkiem organu wynikającym z art. 61 § 4 k.p.a., co zaś wiąże się z koniecznością ustalenia stron postępowania. Pomijając powyższe, w ocenie Wojewody, w sprawie doszło w sposób bezsporny do naruszenia zasady czynnego udziału, ze względu na pozbawienie strony postępowania możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia ewentualnych uwag. Dalej Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie uchybił art. 77 ust. 1 k.p.a., który zobowiązuje do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, a co za tym idzie nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 pr.bud. Jednocześnie organ drugiej instancji podał, że możliwość wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu pierwszej instancji - stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a., organ odwoławczy również może skorzystać z tego uprawnienia, jednak zdaniem Wojewody Mazowieckiego usunięcie wskazanych nieprawidłowości wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem drugiej instancji. Dokonanie przedstawionych powyżej niezbędnych zmian i uzupełnień w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego skarżący złożyli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności zaś przesłanki odnoszącej się do konieczności ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji merytorycznej; 3) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, pomimo że skarżący uzupełnili materiał dowodowy załączając do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji szereg dokumentów – w sytuacji, gdy wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody uchybienia dały się usunąć przy zastosowaniu art. 136 § 1 k.p.a., a jego zastosowanie nie było nadmiernie utrudnione; 4) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji; 5) art. 10 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uchylenie decyzji z powodu rzekomego naruszenia przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy w rzeczywistości, nawet przy założeniu, że doszło do naruszenia tego przepisu, to sam fakt jego naruszenia nie jest wystarczający do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż konieczne jest wykazanie, że naruszenie powyższego przepisu uniemożliwiło stronie wykonanie konkretnych czynności procesowych – co w realiach sprawy niniejszej nie miało miejsca. Odpowiadając 2 stycznia 2023 r. na ww. sprzeciw, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody nr 1112/OPON/2022 z 2 grudnia 2022 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżący z zachowaniem ustawowego terminu wnieśli sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania inwestorów – skarżących od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] października 2022 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w parterze oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. 10 m3 na działkach ewid. nr [...] obręb [...] w S.. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał w szczególności na naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 35 ust. 3 pr.bud. poprzez ich niezastosowanie, a także art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pr.bud. poprzez brak postępowania dowodowego, i z tych też przyczyn (z powołaniem się na zasadę z art. 15 k.p.a.) wywiódł o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę czas trwania i przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji, zawartość akt tego organu, a także przyczyny wydania przez ten organ decyzji negatywnej dla inwestorów, Sąd uznał, że Wojewoda dokonał właściwej analizy w sprawie, obejmującej również ww. kwestie, i zasadnie (bez naruszenia prawa), orzekł kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyspieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zatem rozpoznając sprzeciw rola sądu ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, poniE.ż prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda wykazał, zdaniem Sądu, że postępowanie organu pierwszej instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie; uruchomione przez ten organ postępowanie na żądanie skarżących wymaga bowiem "znacznego" uzupełnienia. I tak, Sąd zauważa, że Prezydent Miasta S. działając z wniosku skarżących o wydanie pozwolenia na budowę, nie tylko nie zbadał kompletności formalnej tego wniosku i nie rozważył potrzeby - przed wszczęciem postępowania - zastosowania w celu jego uzupełnienia art. 64 § 2 k.p.a. (choć dostrzegł, że do wniosku nie załączono decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, a oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało prawidłowo wypełnione), ale też nie zastosował się do art. 61 § 4 k.p.a. obligującego organ do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, co mogło wpłynąć także na ustalenie stron tego postępowania. Odstąpił nadto od zastosowania w sprawie art. 35 ust. 3 pr.bud., a zważyć należy, że zgodnie z jego treścią w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Rozstrzygnięcie negatywne dla inwestorów wydał zaś po stwierdzeniu nieprawidłowości określonej w ww. ust. 1 art. 35 pr.bud., wskazując na sprzeczność projektu budowlanego z mpzp. Nie pozwolił w ten sposób wypowiedzieć się inwestorom co do stwierdzonej nieprawidłowości ani ewentualnie umożliwić im jej usunięcie. Prawidłowo Wojewoda powyższe działanie organu pierwszej instancji ocenił negatywnie, słusznie uznając, że wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a pr.bud., co nastąpiło w tym przypadku, należało poprzedzić postanowieniem wydanym na podstawie cyt. powyżej art. 35 ust. 3 pr.bud. (przyjmując tym samym także, że nie ma dla zastosowania tego trybu znaczenia zakres niezgodności, która miałaby być w ten sposób usunięta). Wskazany sposób procedowania Prezydenta Miasta S. skutkował w efekcie, na co również prawidłowo zwrócił uwagę Wojewoda, odstąpieniem od dokonania wszystkich wymaganych sprawdzeń dokumentacji budowlanej, do czego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany art. 35 ust. 1 pr.bud. Tym samym, zdaniem Sądu, konkluzja Wojewody o konieczności powtórzenia postępowania w niniejszej sprawie jest trafiona. W innym razie, postępowanie odwoławcze Wojewody prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wkraczając w materię do tej pory w pierwszej instancji nie analizowaną (a to - pomimo istnienia takiego obowiązku). Sąd dostrzega jednocześnie, że powodem wydania decyzji odmownej przez Prezydenta Miasta S. było stwierdzenie, iż dokumentacja budowlana jest niezgodna z mpzp, dokładnie – z częścią graficzną mpzp, zarówno w zakresie przeznaczenia, jak i usytuowania (wobec ustalonych na rysunku mpzp podziałów działek), z uwagą też taką, że narzucony w planie podział działek uniemożliwia wyznaczenie terenu inwestycji w przedłożonym kształcie. Zdaniem Sądu, skarżący – inwestorzy winni mieć możliwość odniesienia się do tych kwestii na tym etapie - przed organem pierwszej instancji, i ewentualnie dokonania koniecznych zmian w projekcie, ale też polemiki z oceną organu, mogącą polegać na przedstawieniu odmiennej wykładni ustaleń mpzp. Możliwość taką mieli dopiero we wniesionym środku zaskarżenia, a to wpłynęło także na zakres postępowania dowodowego organu pierwszej instancji, który poprzestał wyłącznie na wskazaniu na ww. niezgodności z mpzp, uznając je ze przesądzające w sprawie i odstępując od dokonania pozostałych sprawdzeń. Dlatego też Wojewoda prawidłowo uznał nie tylko o wadach postępowania pierwszej instancji, ale również o braku możliwości - z uwagi na "ograniczony" zakres tego postępowania – usunięcia ich w postępowaniu odwoławczym poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może bowiem godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii dotychczas nie analizowanych, mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji; jako taki stanowiłby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Konsekwentnie, zastosowanie art. 35 ust. 3 pr.bud. przez organ odwoławczy może mieć miejsce na zasadzie wyjątku i dotyczyć tylko "nieistotnych" kwestii (por. wyrok NSA z 28 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1844/22; wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2433/21). Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, zmierzająca do przeprowadzenia pełnego, wyczerpującego postępowania w sprawie (w zakresie w szczególności ukształtowanym przepisami art. 35 ust. 1 pr.bud.), a to - z udziałem stron, jest prawidłowa. W tych warunkach, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.