I SA/Wa 1545/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. T. i P. T. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia należnej opłaty geodezyjnej oddala skargę. UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK") decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] s.c. [...] G. i P. T., uchylił decyzję starosty [...] z [...] lutego 2020 r. orzekającą o wysokości należnej opłaty za wydanie wypisów z rejestru gruntów i kartoteki budynków i orzekł o naliczeniu tej opłaty w wysokości [...] złotych solidarnie na G. T. i P. T., reprezentujących spółę cywilna [...]. Decyzja WINGiK wydana została w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 20 grudnia 2019 r. [...] s.c. [...] G. i P. T. wystąpiła do Starosty [...] o wydania wypisu z kartoteki budynków oraz uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...], położonej w obrębie [...] ul. [...], gmina [...], powiat [...] i przesłanie ich na adres "[...]". Wobec zgłoszonego żądanie Starosta [...] wystawił wnioskodawcy Dokument Obliczenia Opłaty o identyfikatorze [...] opiewający na łączną kwotę [...] zł, gdzie [...] zł stanowiło opłatę za wypisy, a [...] zł za ich wysyłkę na wskazany adres. Z takim jej naliczeniem wspólnicy spółki się nie zgodzili, kwestionując uwzględnienie w niej opłaty za wysłanie dokumentów. Wobec powyższego Starosta [...], działając na podstawie art. 22 ust. 1 , art. 40a ust. 1 i art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjnej i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276) dalej: "prawo geodezyjne", decyzją z [...] lutego 2020 r. orzekł o ustaleniu tej opłaty w tożsamej wysokości ([...] zł), podnosząc, że taki jej wymiar jest właściwy, ponieważ "rejestr ewidencji gruntów i budynków jest elementem zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a co za tym idzie wypis z tego rejestru także jest materiałem zasobu. Od decyzji organu I instancji, z dnia [...] lutego 2020 r., wspólnicy spółki wnieśli odwołanie, zastrzegając w nim, że przedmiotem spornym pozostaje opłata [...] zł za wysłanie dokumentów pod wskazany adres. Ich zdaniem bowiem operat ewidencji gruntów i budynków, z którego raportem jest m.in. wypis, nie jest materiałem zasobu, a tym samym naliczanie opłaty za jego wysyłkę nie ma oparcia w ust. 14 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ta bowiem pobierana jest za przesyłanie materiału zasobu. W następstwie rozpoznania tego dowołania, decyzją z [...] maja 202 r. WINGiK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] i orzekł o ustaleniu należnej opłaty za sporządzenie i doręczenie wypisów w łącznej wysokości [...] zł, oznaczając w treści rozstrzygnięcia, że obciąża ona solidarnie G. T. i P. T., reprezentujących spółę cywilna [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że za wysyłkę wypisów z rejestru gruntów oraz kartoteki budynku należna jest opłata. Ocenił natomiast, że rozstrzygnięcie ujęte w decyzji pierwszoinstancyjnej sformułowano zostało wadliwie, gdyż nie wskazywało wprost podmiotów, na których nałożono obowiązek jej poniesienia. Wskazywał przy tym, że z ustanowionej w art. 864 kc zasadzie solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki wynika, że zobowiązania związane z prowadzeniem działalności gospodarczej spółki cywilnej nie są zobowiązaniami spółki, która nie posiada osobowości prawnej, lecz jej wspólników. Wobec czego sentencja decyzji ustalającej opłatę musi wprost wskazywać na tych wspólników jako osoby, na których solidarnie nałożony został obowiązek. Z tych względów konieczne było wydanie decyzji reformatoryjnej. Odnosząc się natomiast do istoty sporu zauważał, że stosownie do art. 24 ust. 2 prawa geodezyjnego informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Starosta udostępnia je zaś w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu, wyrysów z mapy ewidencyjnej, kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy, plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującymi standardami oraz usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2020 poz. 177). Jak wynika z kolei z art. 40a ust. 1 prawa geodezyjnego organy prowadzące zasób geodezyjny i kartograficzny, a więc również operat ewidencyjny, udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy. W punkcie 14 załącznika ustawodawca wskazał, że możliwość opłaty za wysyłkę dotyczy materiałów zasobu, z czego strony (mając także na względzie treść art. 40 b ust. 1 pkt 4 ustawy) wywodzą, że przesłanie wypisu z operatu ewidencyjnego (który nie stanowi materiału zasobu), nie podlega opłacie. WINGiK stanął natomiast na stanowisku, że operat ewidencyjny to baza oraz to co może stanowić w szerszym pojmowaniu, to dokument uzasadniający wpis do bazy. Zgodnie zatem z art. 40b ust. 1 pkt 2 prawa geodezyjnego organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty między innymi za: sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z ewidencji gruntów i budynków. Powyższe w jego ocenie pokazuje niezasadność zarzutów, które zostały oparte na błędnym poglądzie, że wypisy z rejestru nie stanowią zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem danych, który kwalifikuje się jako element składowy państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednocześnie jest ona częścią składową operatu ewidencyjnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Obok ewidencji, ustawodawca wskazuje także w pkt 2 powołanego przepisu zbiór dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Przepis art. 40b ust. 1 tejże ustawy zawiera z kolei katalog usług i czynności, za które organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty. W myśl ust. 1 pkt 4 przywołanego artykułu organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za wysłanie materiałów zasobu pod wskazany adres. Na decyzję WINGiK G. T. i P. T. wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. [...] w L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaznaczając, że kwestionują decyzję w zakresie ustalonej nią opłaty [...] zł za przeslanie dokumentów. W tym zaś aspekcie zarzucali jej naruszenie: art. 24 ust. 1, art. 40b ust.1 pkt4 prawa geodezyjnego oraz § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 wrześnie 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1183) W obszernych motywach skargi zwracali uwagę, że § 6 przywołanego rozporządzenia, zostało wprowadzone pojęcie "materiałów zasobu'' odwołujące się do zamkniętego katalogu materiałów i zbiorów danych określonych w § 3-5. W odniesieniu do powiatowej części zasobu, materiałami zasobu są więc, oprócz baz danych, o których mowa w § 5 pkt 1, mapy ewidencyjne oraz mapy zasadnicze, operaty techniczne powstałe w wyniku prac geodezyjnych lub kartograficznych, cyfrowe zbiory kopii dokumentów wchodzących w skład operatów technicznych, wyciągi z operatów szacunkowych, inne opracowania powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz kopie baz danych pozyskane z centralnej i wojewódzkiej części zasobu. Materiały te zostały wyszczególnione w § 5 punkt 2 - 6 rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 prawa geodezyjnego informacje objęte ewidencją gruntów, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2, zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. O ile baza danych ewidencji gruntów i budynków zgodnie z przywołanym § 5 pkt 1 rozporządzenia jest materiałem zasobu, to nie wszystkie dokumenty uzasadniające wpisy do tej bazy są materiałami zasobu. Materiałami zasobu są bowiem, przytoczone powyżej materiały z § 5 pkt 2-6 rozporządzenia, natomiast pozostałe dokumenty, w szczególności dokumenty, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 materiałami zasobu nie są. Operat ewidencyjny jest zatem pojęciem szerszym od bazy danych, którą jest ewidencja gruntów i budynków. Nie można zatem zdaniem skarżących wnioskować, że jeśli materiałem zasobu jest baza danych ewidencji gruntów i budynków, to materiałem zasobu jest również operat ewidencyjny, którego częścią składową jest ta baza danych. Podstawowe rozgraniczenie w zakresie udostępniania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz odpłatnego wykonywania innych czynności wynika wprost z zapisów art.40a ust. 1 oraz art. 40b ust.1 prawa geodezyjnego. W art. 40a ust. 1 mowa jest wyłącznie o odpłatnym udostępnianiu materiałów zasobu, zaś w art.40b ust.1 o odpłatnym wykonywaniu czynności - świadczeniu usług systemu teleinformatycznego "ASG-EUPOS", sporządzaniu i wydawaniu wypisów oraz wyrysów z operatu, uwierzytelnianiu dokumentów, wysyłaniu materiałów zasobu, udostępnianiu zbiorów aktów notarialnych, uzgadnianiu usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu. Powyższe zapisy oraz szczegółowa analiza tabel opłat zawartych w załączniku do ustawy pozwalają zatem stwierdzić, że opłaty wymienione w art. 40b ust. 1 dotyczą czynności innych niż udostępnianie materiałów zasobu. Świadczą o tym również sformułowania zawarte w ustawie w art. 40d ust 1: W dalszej kolejności podnosili, ze wniosek o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został określony w załączniku 3 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz. U.z 2014 r., poz. 917).) na formularzu P, w którym w punkcie 4 dokładnie wskazuje się materiały zasobu będące przedmiotem wniosku wraz z uszczegółowieniem na formularzach P1-P8. O zakresie udostępnianych materiałów zasobu oraz uszczegółowieniu wniosku traktują przypisy 1-10 na str. 2 formularza P. W załączniku 4 do tego rozporządzenia określono z kolei wzór wniosku o wydanie wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów i budynków składany na formularzu EGiB, w którym w punkcie 9 wnioskodawca określa przedmiot wniosku. Zgodnie z przypisami 2-11 na stronie 2 wniosku EGiB wypisy i wyrysy są dokumentami umożliwiającymi dokonanie określonych czynności prawnych. Z powyższego wynika ich zdaniem, że wypełniając formularz P oraz P2 istniej możliwość uzyskania materiałów zasobu, którymi są kopie rejestru gruntów, budynków, lokali, kopie kartotek, skorowidze, wykazy i zestawienia zbiorcze tworzone na podstawie EGiB, a więc bazy danych, która jest materiałem zasobu. Natomiast oni, wypełniając formularz EGiB, wnioskowali o urzędowy dokument będący wypisem tj. skrótowym wyciągiem z obszerniejszej treści, urywkiem, fragmentem wypisanym z większej całości - wypisem z operatu ewidencyjnego. Krańcowo zwracali uwagę na rozróżnienie oznaczenia wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego w tabeli nr 11 załącznika do ustawy, gdzie określa je jako "dokumenty" , a nie "materiałami zasobu", w odróżnieniu od zbiorów danych, map i rejestrów tworzonych na podstawie bazy danych EGiB, za kopie których pobiera się opłaty zgodnie z tabelą nr 10 załącznika. W uzupełnieniu skargi, przy piśmie z 30 listopada 2020 r. , przesłali oni opracowanie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii , w którym omawiano problematykę stosowania przepisów prawa geodezyjnego po 12 lipca 2014 r. (w związku z nowelizacją ustawy) nowelizacją ustawy, gdzie zajęto stanowisko, że w przypadku wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, nie pobiera się opłaty za ich wysłanie. W oparciu o tak sformułowane zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot popranej opłaty [...] złotych, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w art.40a ust. 1 wprowadza generalną zasadę odpłatności za udostępnianie materiałów i zasobu geodezyjnego, a w art. 40b ust. 1 odpłatności za poszczególne usługi i czynności, jak m.in. sporządzenie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencyjnego gruntów i budynków. Stan faktyczny w sprawie nie jest spory i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii prawnej, tj. interpretacji art. 40b ust. 1 pkt 4 tej ustawy, stanowiącego o pobieraniu opłaty za "wysłanie materiałów zasobu pod wskazany adres", a w konsekwencji ustalenia, czy na jego podstawie możliwe jest również obciążanie opłatą strony za przesłanie jej wypisu/wyrysu z ewidencji gruntów i budynków - jak przyjął organ, czy też nie - jak utrzymują skarżący, rekonstruując normę prawną ujętą w tym przepisie w oparciu o reguły wykładni językowej. Odnosząc się do tego zagadnienia, zgodzić się należy ze skarżącymi, że literalne brzmienie ww. przepisu, wskazuje na obciążanie opłatą jedynie wysyłki materiałów zasobu geodezyjnego, a więc tego rodzaju dokumentów, które stanowią odzwierciedlenie złożonych tam efektów prac geodezyjnych i kartograficznych, wchodzących w skład operatu ewidencyjnego. Także ust. 1e oraz ust. 14 załącznika do ustawy, odnosząc się do owej opłaty wiążą ją z wysyłką "materiału zasobu". Operat ewidencyjny, zawierający informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 (dotyczące mi.in. położenia gruntów, ich powierzchni, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, położenia budynków i ich funkcji, właścicieli) - z którego starosta po myśl art. 24 ust. 5 powołanej ustawy udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków w postaci wypisów – składa się z kolei bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1 a pkt 2 ustawy, a także zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. O ile przy tym wspomniana baza danych, w świetle zdefiniowanego w § 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. pojęcia "materiałów zasobu", pozostaje jego elementem, to już nie będzie nim każdy z dokumentów operat tworzących. Tytułem przykładu można tu choćby przywołać odpisy prawomocnych orzeczeń sądu w sprawach o własność ziemi. W konsekwencji czego za takowy nie można byłoby uznać także wypisu z ewidencji gruntów i budynków, którego treść jest efektem przetworzenia danych pochodzących z materiałów zasobu i dokumentów do niego formalnie niewchodzących. To z kolei musiałoby prowadzić do wniosku, że za jego przesłanie na adres osoby żądającej wydania wypisu opłata nie mogła by być pobrana. Oparcie jednak podstawy rozstrzygnięcie na treści art. 40b ust. 1 pkt 5 ustawy, interpretowanego w oparciu reguły wykładni językowej – jak oczekiwaliby tego skarżący - prowadziłby do rezultatów, które w ocenie Sądu pozostawałyby w sprzeczności racjo legis tego rozwiązania, zakładającego udostępnianie materiałów z zasobu oraz wykonywania czynności i usług przez organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków w sposób odpłatny, które to założenie wyłania się z treści art. 40a ust. 1, art. 40b ust. 1 i art. 40d ust. 1 prawa geodezyjnego. Trudno byłoby przy tym racjonalnie uzasadnić powody, dla których samo udostępnienie informacji z ewidencji gruntów i budynków przez organy ją prowadzące (w postaci wypisu/wyrysu) miałoby nastąpić odpłatnie, ale już czynność przesłania przez nie dokumentu zawierającego tę informację, odbywać miałaby się bezpłatnie, a dokładniej rzecz ujmując na koszt organu. Z tego też właśnie względu, mimo pozornej jasności i oczywistości przepisu, niezbędne było odstąpienie od sensu jego językowego znaczenia na rzecz wykładni celowościowej, przyjmując, że pod użytym w redakcji przepisu zwrocie "wysłanie materiału zasobu", rozumieć należy także wysyłkę dokumentów powstałych w wyniku przetworzenia informacji zawartych w operatach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tak też zinterpretowały art. 40b ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy organy, co czyni zarzut jego naruszenia skarżoną decyzją niezasadnym. Przyjęcie odmiennej wykładni ww. przepisu jest także, zdaniem składu orzekającego w sprawie, nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż prowadziłoby to do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania osób domagających się przeslania im danych z ewidencji gruntów i budynków w formie uproszczonej (w postaci wypisu/wyrysu) względem tych, którzy wystąpiły o zawierające w istocie tożsame informacje dokumenty "bazowe" zgormadzone w zasobie. Konieczność zaś odstąpienie od reguł wykładni językowej na rzecz innych metod interpretacji tekstu normatywnego w przypadku, gdy prowadzi on do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji jest powszechnie akceptowana w judykaturze (por. uzasadnienie do uchwały SN z 25.04.2003 r. III CZP 8/2003 OSNC 2004/1/1, wyrok NSA z 27.05.2007 r. II FSK 198/09 Lex 824511). Nie może zmienić podejścia do sposób interpretacji omawianego przepisu odmienne zapatrywanie na tę kwestię Głównego Geodetę Kraju wyrażone w złożonym do akt sądowych opracowaniu. Zwłaszcza, że poza lakonicznym skonstatowaniu tam swojego stanowisko o braku konieczności uiszczania opłaty za wysyłkę wypisów z ewidencji, Główny Geodeta Kraju poglądu tego w żaden sposób nie uzasadniał. Skoro zatem przy przedstawionym wyżej rozumieniu art. 40b ust. 1 pkt 4 ustawy, organ zobligowany był do ustalenia na rzecz członków spółki cywilnej należnej od nich opłaty za żądane przez nich dokumenty, uwzględniającej koszty ich przesyłki na wskazany adres, to podejmując tej treści rozstrzygnięcie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie naruszył prawa. To zaś czyni skierowaną przeciw jego decyzji skargę niezasadną. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).