I OZ 1017/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 49/11 oddalające wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy [...] w sprawie z wniosku J.S. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem w terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 49/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek J.S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy [....] za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 244/11 wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Stosownie do treści art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Sąd I instancji podał, iż jak wynika z akt sprawy II SAB/Wa 244/11, J.S. pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy [....] skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, która wpłynęła do organu w dniu 14 czerwca 2011 r. (data prezentaty Urzędu Gminy w [...]). Wójt Gminy [....] pismem z dnia 7 lipca 2011 r. udzielił odpowiedzi na ww. skargę, którą wraz z odpowiedzią skargę i aktami sprawy, przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym samym dniu (data stempla pocztowego na kopercie zawierającej odpowiedź na skargę, k-5). Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 12 lipca 2011 r. i została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 244/11. Z zestawienia daty otrzymania przez organ skargi – 14 czerwca 2011 r., z datą przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę – 7 lipca 2011 r., wynika, że termin 15-dniowy, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął z dniem 29 czerwca 2011 r. Natomiast z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny w dniu 25 lipca 2011 r., wiedząc już, że organ przesłał jego skargę z dnia 14 czerwca 2011 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Sądu, a sprawie została nadana sygnatura II SAB/Wa 244/11. W ocenie Sądu 8-dniowe opóźnienie w przekazaniu wymaganych ustawą dokumentów w przedmiotowej sprawie nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny. Podkreślił, że użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd nie jest zobligowany do wymierzenia organowi grzywny w każdym przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy (w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z uwzględnieniem art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji wskazał, iż Wójt Gminy [....], mimo opóźnienia, przekazał skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, jeszcze przed wpłynięciem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Badając przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę okoliczności sprawy, w tym fakt, iż wnioskodawca kieruje do organu, co jest wiadome Sądowi z urzędu, wiele skarg i wniosków które, jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę, "paraliżują" pracę urzędu. . Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. i art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112. poz. 1198 ze zm.) polegające na mylnym przyjęciu, iż skoro skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi zostały przekazane do sądu to brak było przesłanek do wymierzenia organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Stosownie zaś do art. 55 § 1 powołanej ustawy, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się (...), przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Należy podkreślić, iż omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco - represyjny. Wymierzenie uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II OZ 951/09). Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to czy Sąd I instancji zasadnie nie zastosował wobec Wójta Gminy [....] środka z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń zawartych w aktach sprawy skarga została przez skarżącego wniesiona do organu w dniu 14 czerwca 2011 r., natomiast organ przekazał Sądowi I instancji skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy w dniu 7 lipca 2011 r., a więc z uchybieniem 15 dniowego terminu, wynikającego z art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., lecz z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 – dniowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż również bez znaczenia jest termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym należy wskazać, iż wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że postępowanie organu w niniejszej sprawie nie wypełnia przesłanki określonej w art. 55 §1 P.p.s.a. warunkującej możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – represyjny. Nieuprawnione jest zatem dopatrywanie się w tej instytucji wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Nie pozwala na to dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi, a 15 dni dla spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., I OZ 597/11 oraz z dnia 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia