II SA/Ol 452/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. O. i W. O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 31 marca 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania R. O. i W. O. (skarżący), reprezentowanych przez pełnomocnika, od decyzji Prezydenta z dnia 10 stycznia 2022 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w E., na działce nr [...] obręb [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 6 grudnia 2021 r. R. O. złożyła do Prezydenta Miasta zgłoszenie zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, na działce o nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...]. Decyzją z 10 stycznia 2022 r. organ I instancji wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...], na działce nr [...] obręb [...]. Wskazał, że podstawą wydania decyzji była niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. w E. - uchwała nr XX/425/2009 Rady Miejskiej z dnia 19 marca 2009 r. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 w/w planu, na przedmiotowym terenie nie dopuszcza się odprowadzania ścieków komunalnych do przydomowych oczyszczalni ścieków. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił jej naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, poprzez nie wzięcie pod uwagę faktu, że odwołujący nie mają możliwości podłączenia się do sieci miejskiej kanalizacji sanitarnej; art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 888, dalej: u.c.p.g.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten dopuszcza w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, możliwość wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnie ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może przewidywać bardziej restrykcyjnych ograniczeń w zakresie odprowadzania ścieków, niż przewidują to przepisy ustawy; § 9 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr XX/425/2009 z dnia 19 marca 2009 r. (dalej: m.p.z.p.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów skutkującą pozbawieniem Inwestorów możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: Pb) poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec dokonanego przez Inwestorów zgłoszenia, będące konsekwencja wadliwej wykładni § 9 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. W uzasadnieniu decyzji z 31 marca 2022 r. Wojewoda, przytaczając treść art. 29 ust. 1 pkt 5 oraz art. 30 ust. 6 Pb podniósł, że działka nr [...] obręb [...], objęta postanowieniami m.p.z.p., znajduje się na obszarze 6.MN określonym w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem usług nie zakłócających funkcji mieszkaniowych na działkach bezpośrednio przyległych do ul. [...] i na działce nr [...] a udział powierzchni usługowej nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku. Zgodnie z § 9 pkt 2 m.p.z.p. obszaru K., w zakresie odprowadzania ścieków ustalono: nakaz odprowadzania ścieków komunalnych do miejskiej kanalizacji sanitarnej położonej w pasach dróg publicznych w ciągu trzech lat od realizacji tych kolektorów; dopuszczono w okresie przejściowym odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych; nie dopuszczono oczyszczalni przydomowych. Z powyższych regulacji planu wynika jednoznacznie, że na obszarach skanalizowanych istnieje obowiązek przyłączenia się do kanalizacji. Na terenie, który nie jest z kolei objęty kanalizacją sanitarną - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - dopuszcza się wyłącznie zastosowanie szczelnych bezodpływowych zbiorników, natomiast przydomowe oczyszczalnie ścieków są kategorycznie zakazane. W świetle tak jednoznacznie sformułowanych przepisów planu prawidłowo organ I instancji orzekł zgłaszając sprzeciw względem zgłoszonej inwestycji. Jak wynika bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb zgłaszana inwestycja musi być zgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że w odwołaniu zwrócono uwagę na przepisy u.c.p.g., które kolidują zdaniem skarżących z zapisami m.p.z.p. Wskazał w powyższym zakresie, że nie ma sprzeczności pomiędzy art. 5 u.c.p.g. a § 9 planu. W sytuacji, gdy dany obszar nie jest objęty kanalizacją, inwestor zgodnie z ustawą ma prawo zastosować zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię. Z kolei zapisy planu doprecyzowują te rozwiązania stanowiąc, że na analizowanym w przedmiotowej sprawie obszarze wykluczona jest budowa przydomowych oczyszczalni. Badany zapis planu stanowi zatem lex specialis w stosunku do powoływanej przez odwołujących ustawę, a sprzeczność pomiędzy tymi normami jest pozorna. Nawet jeżeli uznać, że w sprawie faktycznie zachodzi sprzeczność pomiędzy zapisami miejscowego planu a ustawą, to organ nie był uprawniony do pominięcia przepisów planu. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody pełnomocnik skarżących, żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, w całości przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Argumentował, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., dopuszczającym w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, możliwość wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może inaczej regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu, a w szczególności, bez wyraźnego upoważnienia, nie może nakładać bardziej rygorystycznych obowiązków, niż wskazują przepisy ustaw i rozporządzeń. Przyłączenie należących do inwestorów ww. nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w obecnej chwili jest ekonomicznie niemożliwe, z uwagi na dużą odległość działki od istniejącej kanalizacji sanitarnej. Ponadto, przedmiotowa działka znajduje się poza granicami aglomeracji E., w związku z czym można domniemywać, że obecnie nie planuje się budowy kanalizacji sanitarnej na tym terenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W rozpoznawanej sprawie podstawą wniesienia sprzeciwu było przyjęcie, że objęty zgłoszeniem zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodny z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 9 ust. 1 pkt 2 planu przewidziano, że "Ustala się następujące zasady obsługi obszaru urządzeniami i sieciami infrastruktury technicznej: odprowadzenie ścieków komunalnych: do miejskiej kanalizacji sanitarnej położonej w pasach dróg publicznych w ciągu trzech lat od realizacji tych kolektorów. W okresie przejściowym dopuszcza się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych; nie dopuszcza się oczyszczalni przydomowych". Oceniając zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, w sposób nieuprawniony organy administracji ograniczyły się do zestawienia treści zgłoszenia z cyt. przepisem planu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p), władztwo planistyczne, rozumiane jako kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy, należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, że sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem akt prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów. Poszanowanie takie oznacza, że wykładni przepisów prawa miejscowego nie można dokonywać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji należy odwołać się do art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którym: właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z cytowanego przepisu wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków, z zastrzeżeniem, że oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Podnieść należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do przepisów z zakresu planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (zob. np.: wyroki NSA z: 14 czerwca 2012 r., II OSK 472/11; października 2008 r., II OSK 1115/07; 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09; z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10; 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15; 3 października 2017 r., II OSK 2367/16; z 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15; 22 stycznia 2018 r., II OSK 1301/17; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W orzecznictwie podnosi się również, że określenie w m.p.z.p., iż na danym terenie przewidziano budownictwo mieszkaniowe, zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej przez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Ustawodawca przewidział bowiem dwie równorzędne możliwości wykonania obowiązku spoczywającego na właścicielu nieruchomości, który nie ma możliwości podłączenia swojej zabudowy do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej, z założeniem, że odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków może odbywać się jedynie warunkowo, po spełnieniu odrębnych wymagań (zob. np. wyrok NSA z 3 października 2008 r., II OSK 1115/07; wyroki WSA w Krakowie z 18 maja 2017 r., II SA/Kr 231/17 i z 25 października 2017 r., II SA/Kr 853/17; CBOSA). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., II OSK 1734/16, CBOSA). Z analizy aktowej niniejszej sprawy wynika, że z uwagi na znaczną odległość opisanej wyżej działki skarżących od kanalizacji sanitarnej, nie posiadają oni obecnie możliwości podłączenia tej nieruchomości do kanalizacji zbiorczej i nie jest możliwe określenie terminu, w którym to będzie możliwe. W konsekwencji, zapisy planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają skarżących możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Dodać należy, że nawet fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, co nie ma miejsca w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni, gdyż dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10, CBOSA). W konsekwencji organy administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie zinterpretowały § 9 ust. 1 pkt 2 ww. planu miejscowego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., co w rezultacie naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb przez jego nieuzasadnione zastosowanie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika i koszty pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.,