II OSK 70/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego T. G. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii E. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 681/16 w sprawie ze skargi Parafii E. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 lutego 2016 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2016 r. sygn. I SA/Wa 681/16 oddalił skargę Parafii E. w W. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 lutego 2016 r. nr ... utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z 9 listopada 2015 r., nr ... o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku Parafii E. w W. o przywrócenie własności nieruchomości położonych w W. przy Al. S. Jak wskazał Sąd I instancji w niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do tego czy Wojewoda M. prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 105 § 1 Kpa i właściwie uznał, że powodem umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej mogło być niezłożenie wniosku o podjęcie zawieszonego uprzednio z mocy prawa postępowania, w terminie 6 miesięcy od otrzymania pisemnego zawiadomienia zespołu orzekającego Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej o nieuzgodnieniu orzeczenia. W przedmiotowej sprawie bowiem wnioskiem z 28 września 1994 r. skarżąca na podstawie art. 24 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła E. w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. ..., dalej ustawa), zwróciła się do Wojewody M. o przywrócenie własności nieruchomości położonych w W. przy Al. S., oznaczonych hipotecznie nr: 661, 662, 666, 7021, a przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na podstawie art. 26a ustawy wnioski kościelnych osób prawnych wniesione w trybie określonym w art. 24 i 26 ustawy, w stosunku do których nie zostały zakończone postępowania administracyjne, na wniosek jednej ze stron w dotychczasowym postępowaniu, stają się z mocy prawa przedmiotem postępowania regulacyjnego, przed Międzykościelną Komisją Regulacyjną utworzoną na podstawie art. 38a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm. - dalej ugwsw). Międzykościelna Komisja Regulacyjna, na wniosek Parafii z dnia 15 maja 2009 r., wszczęła postępowanie regulacyjne. Międzykościelna Komisja Regulacyjna zawiadomieniem z dnia 4 lutego 2011 r. poinformowała uczestników postępowania o nieuzgodnieniu orzeczenia w sprawie uregulowania roszczeń majątkowych Parafii określonych we wniosku rewindykacyjnym. Wspomniane zawiadomienie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej zostało doręczone Parafii w dniu 10 lutego 2011 r. Wojewoda M. decyzją z 9 listopada 2015 r. działając w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa, orzekł o umorzeniu postępowania o przywrócenie własności nieruchomości położonych w W. przy Al. S. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 38g ust. 2 ugwsw jeżeli zespół orzekający Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej nie uzgodni orzeczenia uczestnik postępowania regulacyjnego może, w terminie 6 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o wzmiankowanym nieuzgodnieniu orzeczenia, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte, wystąpić na drogę sądową, pod rygorem wygaśnięcia roszczenia. Wojewoda M. zważył, iż we wskazanym wyżej terminie 6 miesięcy Parafia nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania postanowieniem Wojewody M. z dnia 22 lipca 2009 r. Z kolei stanowisko skarżącej Parafii sprowadza się do tego, że po wszczęciu postępowania regulacyjnego przed Międzykościelną Komisją Regulacyjną definitywnie odpadła możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego i w związku z tym Wojewoda M. winien umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 Kpa z tego powodu, że utracił kompetencję do załatwienia tej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji zaprezentowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sposób interpretacji przepisu art. 38g ugwsw sprowadzający się do tego, że skoro Parafia wystąpiła uprzednio na drogę postępowania administracyjnego i nastąpiło jego zawieszenie, to po nieuzgodnieniu orzeczenia w postępowaniu regulacyjnym właściwą drogą był tryb postępowania administracyjnego, a nie sądowego, Sąd uznał za prawidłowy. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty: I. naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej Ppsa) poprzez: a) nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku w sposób przekonywujący i wyczerpujący do zarzutów podniesionych w skardze oraz niewykazanie w bezsporny sposób, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, b) błędne ustalenia faktyczne polegające na nieprzeprowadzeniu analizy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jaki był rzeczywisty zakres postępowania toczącego się przed Międzykościelną Komisją Regulacyjną ("MKR") z udziałem skarżącej oraz braku wzięcia pod uwagę błędnego pouczenia skarżącej w zawiadomieniu MKR z dnia 4 lutego 2011 r. o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego bądź wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego toczącego się przed Wojewodą M., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 Kpa, przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Ministra i decyzja Wojewody naruszały prawo i powinny zostać uchylone ze względu na nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieustalenie i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia przy rozstrzygnięciu: a) rzeczywistego zakresu postępowania, toczącego się przed MKR z udziałem skarżącej oraz b) treści błędnego pouczenia skarżącej w zawiadomieniu Komisji z 4 lutego 2011 r. o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego bądź wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego toczącego się przed Wojewodą M., 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 112 Kpa w zw. z § 21 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego przed Międzykościelną Komisją Regulacyjną (Dz. U. z 2004 r. Nr 279, poz. 2768) przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy niewystąpienie o podjęcie postępowania administracyjnego w terminie 6 miesięcy od doręczenia zawiadomienia MKR wynikało z błędnego pouczenia, które nie powinno szkodzić stronie, która zastosowała się do niego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 26a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła E. w Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do utrzymania w mocy wadliwych decyzji, pomimo podania błędnej podstawy umorzenia i nieumorzenia tego postępowania na wcześniejszym jego etapie wobec braku drogi administracyjnej rozpoznania sprawy, która przeszła z organu administracji do MKR; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 2 Kpa, przez ich niezastosowanie wobec błędnego uznania, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra i decyzją Wojewody zostało prawidłowo umorzone w sytuacji, gdy powinno ono zostać podjęte z urzędu, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie w postaci zakończenia postępowania regulacyjnego przed MKR; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 38g ust. 2 w zw. z art. 38d ust. 4 ugwsw w zw. z art. 26a ustawy kościelnej, poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że w przypadku nieuzgodnienia orzeczenia przez zespół orzekający MKR kościelnej osobie prawnej w stosunku do spraw, w których wszczęcie postępowania regulacyjnego przed MKR nastąpiło w trybie art. 26a Ustawy z uwagi na wszczęte wcześniej przez kościelną osobę prawną postępowanie przed organem administracji (wojewodą) na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy kościelnej, nie przysługuje droga sądowa, a wyłącznie droga administracyjna w sytuacji, kiedy wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on postępowań administracyjnych i sądowych innych niż prowadzonych przez wojewodę na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy kościelnej; 2) art. 26a w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 3 ustawy kościelnej w zw. z art. 38a ust. 1 ugwsw, poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że organ administracji (wojewoda) nie traci na rzecz MKR kompetencji do rozpoznania wniosków kościelnych osób prawnych złożonych w trybie art. 24 ust. 1 i ust. 3. ustawy kościelnej, w sytuacji gdy wnioski te stały się z mocy prawa przedmiotem postępowania regulacyjnego przed MKR na podstawie art. 26a Ustawy, nie mogły zatem "powrócić" do wojewody po zakończeniu postępowania przez MKR, której celem działalności jest "ostateczne" uregulowanie spraw majątkowych kościelnych osób prawnych, 3. art. 38d ust. 4 ugwsw w zw. z art. 26a w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 3 ustawy kościelnej oraz w zw. z art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy kościelnej, poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że postępowanie administracyjne toczące się przed organem administracji (wojewodą) w trybie art. 24 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 38d ust. 4 ugwsw, a nie powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy, w sytuacji gdy wnioski wszczynające to postępowanie administracyjne stały się z mocy prawa przedmiotem postępowania regulacyjnego przed MKR na podstawie art. 26a ustawy kościelnej. Uczestnicy postępowania - Województwo M. i A., w odpowiedziach na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa) u. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że nie jest sporny stan faktyczny niniejszej sprawy, a spór dotyczy tego czy istniały podstawy prawne do wydania decyzji o umorzenia postępowania o przywrócenie własności. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 Ppsa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Okoliczność, że ustalenia te są niezgodne z oczekiwaniami skarżących nie oznacza, że został naruszony ten przepis. Również nie sposób doszukać się jakichkolwiek uchybień w treści pouczenia. Pouczenie w zawiadomieniu Komisji mówi o wygaśnięciu roszczeń, zarówno tych które mogą być dochodzone w drodze postępowania cywilnego, jak i administracyjnego. Roszczenia bez względu na to jaki mają charakter czy cywilnoprawny czy publicznoprawny, z woli ustawodawcy mogą być dochodzone na drodze postępowania administracyjnego (np. odszkodowanie za ograniczenie prawa własności czy zwrot nieruchomości wywłaszczonej), na co wyraźnie wskazuje art. 2 § 1 Kpc. Błędne rozumienie przez stronę oczywistego w swojej treści pouczenia, nie oznacza jego wadliwości. Tym samym zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 112 Kpa w zw. z § 21 Rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego przed Międzykościelną Komisją Regulacyjną są bezzasadne. Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego, stwierdzić należy, że istota sprawy sprowadza się do tego , czy w sprawie ma zastosowanie art. 38g ust. 2 ugwsw. W tym zakresie prejudycjalne znacznie ma postanowienie Sądu Najwyższego z z 31 stycznia 2017 r. I CSK 75/16. W orzeczeni tym Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał, że wystąpiła tożsamość przedmiotu postępowań, tj. wszczętego wnioskami skarżącej z 28 września 1994 r. i 15 maja 2009 r. i oddalił skargę kasacyjną na postanowienie Sądu Apelacyjnego w W. z 2 lipca 2015 r. o odrzuceniu powództwa z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Jak wskazał Sąd Najwyższy bezpośrednie rozumienie art. 38g ust. 2 ugwsw na gruncie języka jest takie, że jeżeli przepis szczególny wyłączył z drogi sądowej daną sprawę i przekazał ją do rozstrzygnięcia przez wojewodę decyzją administracyjną, a następnie jeżeli nie została pomimo wniosku strony załatwiona przez Komisję, to istniała wyłącznie możliwość wystąpienia przez stronę tego postępowania z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącej, art. 38d ust. 4 ugwsw dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 24 ustawy kościelnej, gdyż unormowanie to, nie przewiduje takiego ograniczenia. To, że w świetle tego przepisu wnioski wszczynające postępowanie administracyjne stały się z mocy prawa przedmiotem postępowania regulacyjnego oznacza tylko tożsamość przedmiotu postępowania administracyjnego, które uległo zawieszeniu i postępowania regulacyjnego. Właśnie w związku z tożsamością tych postępowań istnieje możliwość powrotu do postępowania administracyjnego po zakończeniu postępowania regulacyjnego, co przewidział ustawodawca w art. 38g ust. 2 ustawy o gwarancjach. Za przyjętym kierunkiem wykładni przemawiają także względy natury funkcjonalnej. Rozwiązanie bowiem, jakie zastosował ustawodawca w art. 38g ust. 2 ustawy o gwarancjach jest celowe; chodziło bowiem o to, aby nie mnożyć kolejnych postępowań, które miały zrealizować ten sam skutek, skoro postępowanie administracyjne zostało już wszczęte i niedokończone ze względu na to, że istniała szansa uzgodnienia stanowisk w postępowaniu przed Międzykościelna Komisją Regulacyjną. Wyrażone w skardze kasacyjnej obawy strony skarżącej, kierowane pod adresem postępowania administracyjnego, nie znajdują obiektywnych przesłanek jeśli wziąć pod uwagę, że wydawane na tej drodze decyzje pozostają pod kontrolą sądownictwa administracyjnego. Mając na uwadze taką wykładnię powyższych przepisów zaprezentowaną przez Sąd Najwyższy, którą Sąd w całości podziela, stwierdzić należy, że przekazanie sprawy Komisji nie oznaczało trwałej utraty kompetencji do orzekania i nie było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na przekazanie sprawy Komisji. Natomiast niezałatwienie sprawy przez Komisję, oznaczało wyłącznie możliwość powrotu do postępowania administracyjnego, poprzez złożenie wniosku o jego podjęcie, czego skarżąca nie uczyniła. W konsekwencji brak wystąpienia o podjęcie zawieszonego postępowania, oznaczał wygaśnięcie roszczenia i tym samym brak podstawy do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 1994 r. Organy prawidłowo zastosowały art. 105 § 1 Kpa, który wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie ma charakteru przepisu postępowania, a stanowi normę materilanoprawną. W związku z tym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni zarzucanych przepisów prawa materialnego. Cała argumentacja skargi kasacyjnej bazuje bowiem na błędnej wykładni art. art. 38g ust. 2 oraz z art. 38d ust. 4 ugwsw, jak i art. 26a w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 3 ustawy kościelnej . Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów, co zostało pośrednio potwierdzone powołanym postanowieniem Sądu Najwyższego. W konsekwencji nie było potrzeby ustalania właściwego zakresu postępowania przed Komisją, bo był on oczywisty, podobnie jak stan faktyczny sprawy, nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.