IV SA/Wa 2119/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska rzecz skarżącego W. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) postanowieniem [...] sierpnia 2020 r., [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) - dalej jako: k p a., po rozpatrzeniu zażalenia W. R. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. geod. [...], obręb [...], gmina [...] - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ wyjaśnił, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] marca 2020 r., będące przedmiotem zaskarżenia, zostało doręczone na wskazany przez Skarżącego adres w dniu 2 kwietnia 2020 r., o czym świadczy data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Organ wyjaśnił, iż na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COViD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 i 567 ze zm., dalej jako: ustawa z 2 marca 2020 r., ustawa covidowa) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W efekcie ww. ustawy, bieg ww. terminów na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 dla analizowanej sprawy nie rozpoczął się. Bowiem zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433, z późn. zm.) wprowadzenie tego stanu miało miejsce dnia 14 marca 2020 r. Zatem z dniem 14 marca 2020 r. bieg terminu wynikającego z k.p.a. na załatwienie sprawy nie rozpoczął się. Ponownie – zdaniem Organu - termin ten zaczął biec w dniu 18 kwietnia 2020 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 695). Zgodnie z art. 115 ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. terminy, o których mowa w art. 15zzs ust. 2a z dniem wejścia nowelizacji rozpoczynają bieg, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu. W związku z powyższym ostatnim dniem do wniesienia zażalenia w przedmiotowej sprawie był 24 kwietnia 2020 r. Mając na uwadze powyższe przepisy, w ocenie GDOŚ niniejsze zażalenie z dnia 25 maja 2020 r. nie zostało złożone w ustawowym terminie. Na marginesie należy wskazać, iż RDOŚ pismem z dnia 27 maja 2020 r., wskazał co prawda, iż termin na wniesienie zażalenia upływa w dniu 30 maja 2020 r., niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z faktu, że treść pouczenia zaskarżonego postanowienia Organu I instancji była prawidłowa. Ponadto Skarżący wniósł przedmiotowe zażalenie w dniu 25 maja 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie, w której nadano zażalenie), natomiast ww. pismo Organu I instancji z dnia 27 maja 2020 r., otrzymał w dniu 29 maja 2020 r., a więc po nadaniu zażalenia. Należy także podnieść, iż data na złożenie zażalenia o którym mowa w ww. piśmie Organu I instancji jest błędna, bowiem jak wyjaśniono powyżej, termin na wniesienie zażalenia na postanowienie Organu I instancji rozpoczął bieg w dniu 18 kwietnia 2020 r. W. R. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie GDOŚ. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 15zzs ust. 2a w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (zwanej dalej: ..ustawą z dnia 2 marca 2020 r.) w zw. z art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (zwanej dalej "ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r.") poprzez błędne uznanie, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. rozpoczęły swój bieg terminy na wnoszenie środków1 zaskarżenia, których rozpoczęcie biegu zostało wstrzymane na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., a tym samym termin na wniesienie zażalenia na postanowienie RDOŚ z dnia [...] marca 2020 r. upłynął 24 kwietnia 2020 r., wobec czego zażalenie Skarżącego miałoby zostać wniesione po terminie, podczas gdy art. 15zzs ust. 2a ustawy z dnia 18 kwietnia 2020 r. regulował wznowienie i rozpoczęcie biegu terminów skierowanych wyłącznie do organów, a nie terminów skierowanych do stron postępowania administracyjnego, których to rozpoczęcie biegu nastąpiło w dniu 24 maja 2020 r., w myśl art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 w zw. z art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (zwanej dalej ..ustawą z dnia 14 maja 2020 r.). W oparciu o powyższy zarzut Strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według spisu kosztów, a w razie jego braku według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że w art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. przewidziano, iż nie rozpoczyna się bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych. Termin na wniesienie zażalenia jest niewątpliwie terminem procesowym, wobec czego mimo doręczenia skarżącemu w dniu 2 kwietnia 2020 r. postanowienia RDOŚ, nie rozpoczął biegu termin do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. - art. 73 pkt 46 lit. a) - dodano do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. art. 15zzs ust. 2a stanowiący, iż wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie dotyczy terminów wskazanych w tym przepisie. W ocenie Strony żaden z wymienionych w tym przepisie terminów nie jest skierowany do stron postępowania administracyjnego, a już w szczególności nie dotyczy terminu do złożenia zażalenia lub innego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Terminy na dokonywanie przez stronę czynności procesowych w ramach postępowania administracyjnego, których rozpoczęcie biegu zostały wstrzymane z związku z epidemią COVID-19, rozpoczęły swój bieg 24 maja 2020 r., to jest po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r., która uchyliła art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Wobec powyższego termin na złożenie zażalenia na postanowienie RDOŚ upływał dnia 30 maja 2020 r., a tym samym skarżący dochował terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.). Przedmiot skargi stanowiło postanowienie, wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Należy wskazać, że zasadą jest w myśl art. 141 § 2 k.p.a., że zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zasada ta została zmodyfikowana wraz z wejściem w życie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o zapobieganiu COVID-19 w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, zgodnie z którym bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zatem zasadnie wskazał organ - w efekcie ww. ustawy, bieg ww. terminów na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 dla analizowanej sprawy nie rozpoczął się. W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433, z późn. zm.) wprowadzenie tego stanu miało miejsce dnia 14 marca 2020 r. Zatem z dniem 14 marca 2020 r. bieg terminu wynikającego z k.p.a. nie rozpoczął się. Z powyższej regulacji prawnej wynika, że wprowadzono szczególną sytuację, która wstrzymała bieg terminów procesowych, w tym terminu do wniesienia w niniejszej sprawie zażalenia. Następnie ww. wyjątkowa "ogólna reguła" wprowadzająca zawieszenie biegu terminów w postępowaniach administracyjnych, a wyrażona w art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy covidowej, która weszła w życie w dniu 31 marca 2020 r., uległa modyfikacji na podstawie zmiany ustawy covidowej - na podstawie art. 73 pkt 46 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U., 2020 r., poz. 695) zmieniającej ustawę covidową z dniem 18 kwietnia 2020 r. Na podstawie tej nowelizacji do art. 15zzs dodany został ustęp 2a, który wprowadzał wyjątki od wskazanej powyżej "ogólnej reguły", na mocy której zawieszenie biegu terminów nie dotyczy m.in. wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15zzs ust. 2a pkt 4 w brzmieniu nadanym na podstawie zmiany ustawy covidowej na podstawie art. 73 pkt 46 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r., Dz.U., 2020 r., poz. 695). Zgodnie zatem z art. 115 ustawy z 18 kwietnia 2020 r. terminy, o których mowa w art. 15zzs ust. 2a ustawy zmienianej w art. 73 z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpoczynają bieg, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu. Należy wskazać, że ustawą z dnia 2 marca 2020 r. wprowadzono wyjątkową sytuację w postaci wstrzymania biegu terminu procesowych, a następnie wprowadzoną kolejną szczególną regulację w ustawie z 18 kwietnia 2020 r. (wyjątek od wyjątku), który tylko w niektórych sytuacjach przewidział możliwość dalszego biegu tych terminów. Wprowadzony "wyjątek od wyjątku" określa konkretne przypadki, ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", co sugerowałoby, że jest to katalog otwarty. W ocenie Sądu wprowadzone zmiany należy traktować jako wyjątki od zasad obowiązujących w k.p.a. i stosownie do powszechnie przyjętych reguł wykładni prawa, wyjątki – należy interpretować ściśle. W związku z tym, że z art. 15zzs ust. 2a pkt 4 w brzmieniu nadanym na podstawie zmiany ustawy covidowej na podstawie art. 73 pkt 46 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r., wynika, że zawieszenie biegu terminów nie dotyczy m.in. wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie należy interpretować go rozszerzająco na inne postępowania, nawet gdy związane ono jest bezpośrednio z rozstrzygnięciem, do którego odnosi się ww. przepis. Poza tym, należy wskazać, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 28/13, CBOSA). Na tę odrębność zwracają także uwagę sądy w różnych okolicznościach np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r. stwierdzono z kolei, że "Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania" (II OSK 239/08, LEX nr 515197)". Organ rozpoznający wniosek o wydanie warunków zabudowy, na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., uzgadnia decyzję o warunkach zabudowy (m. in.) z organem właściwym w sprawie ochrony środowiska, co następuje w trybie postępowania tzw. wpadkowego, niemniej – stanowiącego obligatoryjny element procedury rozstrzygania w przedmiocie wniosku o warunki zabudowy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która zawisła przed innym organem. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o jej istocie, lecz ma wpływ na jej losy. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ. Dodatkowo wskazać należy, że jedynie ust. 4 art. 15zzs odnosi się wprost do postanowień wydawanych w trybie art. 106 k.p.a., jednak nie miał ona zastosowania w sprawie. Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ, sąd lub podmiot, prowadzący odpowiednio postępowanie lub kontrolę, może wyznaczyć stronie termin do dokonania czynności lub zarządzić bieg terminu określonego ustawą z możliwością określenia go na czas dłuższy, niż przewidziany ustawą, jeżeli wymaga tego interes publiczny lub ważny interes strony albo kontrolowanego. Strona, uczestnik postępowania, kontrolowany i ich kontrahent oraz organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, są obowiązani do dokonania czynności w wyznaczonym terminie, a w przypadku zarządzenia biegu terminu następują skutki, które ustawa wiąże z upływem terminu. Jak wynika z akt sprawy z interpretacją wskazanych ustaw covidowych miał wątpliwości także RDOŚ, który pismem z dnia 27 maja 2020 r. przesłał do organu dodatkowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania, które istnie różniło się od interpretacji przedstawionej przez GDOŚ. Mając na uwadze szybkość zmian jakie dokonywały się w okresie wprowadzenia pandemii, jak i odmiennych stanowisk organów, przy interpretacji tych zmian, zrozumiałe są wątpliwości Strony jakie wyłoniły się w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu mając na względzie powyższą ścisłą interpretację przepisów ustawy z 18 kwietnia 2020 r., jak i uwzględniając zasadę zaufania do organów państwa – należało uznać, że termin do wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia [...] marca 2020 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. geod. [...], obręb [...], gmina [...] rozpoczął swój bieg w dniu 24 maja 2020 r. Przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. - który ma wpływ na termin do wniesienia przedmiotowego zażalenia - został bowiem uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), zwanej dalej ustawą zmieniającą z dnia 14 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniająca z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. Zgodnie zatem z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniu administracyjnym zaczęły biec dalej od 24 maja 2020 r. Powyższe wywody wskazują, że zażalenie skarżącego z dnia 25 maja 2020 r. zostało wniesione w terminie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Organu na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.