VI SA/Wa 1583/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2020 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję tego samego organu z [...] lutego 2020 r. stwierdzającą utratę przez W. Sp. z o. o. w O. dobrej reputacji przewoźnika drogowego. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 4 pkt 22 lit. d, art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a i b. ust. 4 oraz ust. 5 pkt 1, art. 94b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.), art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, załącznik nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U/UE.L.2009.300.51 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem na 2016/403" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w stosunku do skarżącej spółki wydano w latach 2018 – 2019 trzy decyzje nakładające kary pieniężne. Decyzją z [...] listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę w wysokości 10 000 złotych za naruszenie, o którym mowa w punkcie 6.1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, decyzją z [...] września [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę w wysokości 5 000 złotych za naruszenie wymienione w punkcie 6.2.1 tego załącznika, zaś [...] maja 2019 [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenia wymienione w punktach 1.14, 1.15, 1.16, 1.18, 1.19, 1.3, 1.17, 2.9 i 2.11 w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 2016/403. Organ wskazał, że pierwsza z kar została uiszczona w dniu 10 kwietnia 2019 r., druga – 5 lutego 2019 r., zaś trzecia – 10 maja 2019 r. Wyjaśnił, że drugiej z wymienionych kar nie brał pod uwagę, z uwagi na treść art. 94b ustawy o transporcie drogowym, obligującego do uznawania za niebyłą kary po upływie roku od jej wykonania. Natomiast analiza pozostałych kar doprowadziła organ do konkluzji, zgodnie z którą na przewoźnika nałożono dwukrotnie sankcje za najpoważniejsze naruszenia, o których mowa punkcie 2.9 załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 2016/403. Stronę ukarano bowiem za naruszenie opisane w punkcie 6.1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – "Podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia lub przedmiotu wykonanego lub przeznaczonego do celów podrabiania lub przerabiania danych rejestrowanych przez tachograf lub korzystanie z tego urządzenia lub przedmiotu" oraz za naruszenie opisane w punkcie 6.1.2. tego załącznika w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej załącznikiem nr 2 do ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1481) – "Nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi", a także za poważne i bardzo poważne naruszenia oznaczone numerami 1.14, 1.15, 1.16, 1.18, 1.19, 1.3, 2.14, 1.17 i 2.11 w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 2016/403. Organ ustalił, że w przedsiębiorstwie skarżącego popełniono w roku 309 bardzo poważnych naruszeń i 6 poważnych naruszeń, co dawało ponad pięć poważnych naruszeń na jednego kierowcę w roku. Organ ocenił, że interes społeczny nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu o utracie reputacji, a możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie strony nie istnieje. W skardze na tę decyzję zarzucono naruszenie art. 2, art. 20 i 22 Konstytucji RP, art. 11 i art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292) poprzez naruszenie zasady wolności działalności gospodarczej oraz nałożenie kary nieproporcjonalnej do stwierdzonych naruszeń, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie praworządności, słusznego interesu obywatela, zaufania jednostki do organu i dwuinstancyjności postępowania. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 7d ust. 5 i 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez wadliwą wykładnię i art. 94b tej ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia kary niebyłej i powielaniu informacji o tej karze w motywach decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji wydanej w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny na wynik sprawy oraz prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Truizmem jest stwierdzenie, że w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie odpowiedzialności administracyjnej brać należy pod uwagę nie tylko okoliczności stanowiące podstawę ukarania, ale także te które wyłączają bezprawność czynu bądź ograniczają dopuszczalność nałożenia kary. Jak się jednak okazuje, w tej sprawie te podstawowe reguły orzekania zostały w sposób istotny naruszone. Pominięto bowiem dyspozycję art. 94b ustawy o transporcie drogowym, eliminującego możliwość oceny tych zachowań, które stanowią najpoważniejsze naruszenia wymienione w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 lub poważne naruszenia, określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403. Przepis art. 94b ustawy o transporcie drogowym nakazuje bowiem uważać za niebyłe te naruszenia, za które skarżący został wprawdzie ukarany karą pieniężną, ale którą uiścił na więcej niż rok przed wydaniem decyzji. Wyznaczonych w ten sposób ram czasowych sankcji, które należy brać pod uwagę analizując podstawy do orzeczenia o utracie reputacji przewoźnika nie można traktować w sposób dowolny bądź wybiórczy. Wynikający z tego przepisu termin końcowy "roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej" jest określony precyzyjnie i nie budzi wątpliwości. Po upływie roku od uiszczenia kwoty pieniężnej stanowiącej równowartość kary administracyjnej organom nie wolno sankcji tej uwzględniać przy ocenie sytuacji przewoźnika. W szczególności nie może ona stać się przyczyną negatywnej oceny prowadzonej przez stronę działalności skutkującą wydaniem decyzji o utracie reputacji. W tej sprawie organ uwzględnił wskazaną przeszkodę w postaci upływu czasu od wykonania kary tylko w odniesieniu do jednej z analizowanych w tej sprawie decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu próżno szukać wyjaśnienia tego zróżnicowania. Można tylko domniemywać, że przyjętą na dzień wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji ocenę bezrefleksyjnie podtrzymano, nie dostrzegając na etapie badania zasadności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że dalszy upływ czasu zniweczył możliwość uwzględnienia kolejnych decyzji o ukaraniu skarżącego. Zasadnie zatem skarżący zarzucił naruszenie art. 15 k.p.a. Unormowana w nim zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obliguje bowiem organ odwoławczy do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 134 i n.). Obowiązkiem organu wydającego decyzję w trybie odwoławczym, uruchomionym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było raz jeszcze ustalenie faktów sprawy oraz zastosowanie przepisów prawa według stanu na dzień orzekania. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji, tj. [...] czerwca 2020 r. minął już ponad rok nie tylko od wykonania decyzji z lutego 2019 r. ale także tych z kwietnia i maja 2019 r. Z tego powodu, niezależnie od wagi stwierdzonych w tych aktach naruszeń, organ utracił możliwość wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie i jego obowiązkiem było uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie – na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a. Pominięcie wskazanych okoliczności przesądza o uchybieniu powinności należytej oceny materiału dowodowego tej sprawy, a wynikającej z art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. Z kolei pominięcie stosowania art. 94b ustawy o transporcie drogowym w odniesieniu do wszystkich analizowanych w tej sprawie decyzji o nałożeniu sankcji świadczy o uchybieniu prawa materialnego, które wywarło istotny wpływ na wynik prowadzonego przez organ postępowania. Przepis ten odnosi się do tych naruszeń, które zakwalifikowano jako najpoważniejsze w załączniku IV do rozporządzenia nr 1071/2009 lub poważne, a określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji 2016/403. Podkreślić należy, że to w pierwszym z tych aktów wymieniono najpoważniejsze naruszenia, których popełnienie wiązać się może z orzeczeniem o utracie dobrej reputacji przewoźnika, a wydane na podstawie art. 6 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1071/2009 rozporządzenie wykonawcze Komisji nr 2016/403 ma charakter uzupełniający. Wymieniony przez przepis art. 94b ustawy o transporcie drogowym załącznik nr IV do rozporządzenia nr 1071/2009 nie wprowadza dodatkowej gradacji naruszeń; ta pojawiła się dopiero w akcie uzupełniającym ów załącznik – rozporządzeniu Komisji nr 2016/403. Dzieli on naruszenia na: poważne, bardzo poważne i najpoważniejsze. Przy czym, w punkcie 12 zdanie drugie preambuły do rozporządzenia nr 2016/403 wskazano, że "Najpoważniejsze naruszenia określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 stanowiły górny próg odniesienia dla oceny poziomu wagi innych odnośnych naruszeń.". Można zatem rozumieć, że najbardziej niebezpieczne społecznie czyny wskazano w rozporządzeniu nr 1071/2009. Ze stwierdzeniem tym koresponduje to, że wymienione w rozporządzeniu wykonawczym naruszenia, przynajmniej częściowo stanowią jedynie uszczegółowioną postać tych, które wymieniono w załączniku IV do rozporządzenia nr 1071/2009. Do takich zaliczyć należy po pierwsze te, które wymieniono w punktach 9, 10, 11 i 14 grupy 2 naruszeń zamieszczonych w załączniku I do rozporządzenia wykonawczego. Opisano tam: "Korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy tachografu", "Fałszowanie, ukrywanie, likwidowanie i niszczenie danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i wczytanych z tachografu lub karty kierowcy", "Nieprzechowywanie przez przedsiębiorstwo wykresówek, wydruków oraz wczytanych danych", a także "Niedopuszczalne wyjęcie wykresówek lub karty kierowcy mające wpływ na rejestrację odpowiednich danych". Precyzują one ogólnie ujęty katalog naruszeń, które wymieniono w załączniku IV punkt 2 rozporządzenia nr 1071/2009, tj. "Brak tachografu lub ogranicznika prędkości lub korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy w urządzeniach rejestrujących lub ograniczniku prędkości, lub fałszowanie wykresów lub danych pobranych z tachografu lub karty kierowcy.". Z kolei te naruszenia, które wymieniono w punktach 1.14 – 1.16 i 1.18 – 19 oraz 1.3 grupy nr 1 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, a zakwalifikowane jako poważne i bardzo poważne: "Przekroczenie czasu nieprzerwanego prowadzenia pojazdu o 4,5 godz. przed zrobieniem sobie przerwy", "Niespełnienie wymogu 11 godz. dziennego okresu odpoczynku, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone" , "Niespełnienie wymogu 9 godz. skróconego dziennego okresu odpoczynku, jeżeli jego skrócenie jest dozwolone." oraz "Przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godz., jeżeli jego przedłużenie do 10 godz. nie jest dozwolone" stanowią uszczegółowienie punktu 1b załącznika IV do rozporządzenia nr 1071/2009 "Przekroczenie, w rozliczeniu dziennym, o co najmniej 50 % maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy lub czasu odpoczynku trwającego nieprzerwanie przynajmniej 4,5 godziny.". Porównanie poszczególnych punktów załącznika I do rozporządzenia 2016/403, które opisują te naruszenia, za które nałożono na skarżącego kary pieniężne i treści punktów 1a i 1b załącznika IV do rozporządzenia nr 1071/2009 prowadzi do konkluzji, że przypisane skarżącemu naruszenia należą jednocześnie do tych najpoważniejszych, których mowa w drugim z wymienionych aktów prawnych, do którego odsyła art. 94b ustawy o transporcie drogowym. Niezależnie od tego należy zauważyć, że przepis art. 94b ustawy o transporcie drogowym odwołuje się do pojęcia najpoważniejszego naruszenia. Wprawdzie odnosi je do załącznika IV do rozporządzenia nr 1071/2009, ale nie można tracić z pola widzenia tego, że rozporządzenie nr 2016/403 ma charakter doń wykonawczy. Skoro więc art. 94b ustawy o transporcie drogowym ustanawia termin uznania za niebyłe ukarania za naruszenia najpoważniejsze wskazane w rozporządzeniu, to nie sposób odmawiać jego zastosowania w stosunku do tych naruszeń, które wymieniono w akcie wykonawczym, choćby tam zakwalifikowano je inaczej (zwłaszcza jako mniej poważne). Tego rodzaju rezultat interpretacji przeczyłby regułom wykładni systemowej oraz stałby w kolizji z zasadą równego traktowania jednostek. Otóż, okazywałoby się że sprawcy najpoważniejszych naruszeń byliby traktowani łagodniej, bo byliby objęci normą z art. 94b ustawy o transporcie drogowym, niż ci którzy dopuścili się tych mniej poważnych w rozumieniu aktu wykonawczego (o statusie poważnego bądź bardzo poważnego naruszenia). Popełnienie naruszenia nieopisanego szczegółowo w akcie wyższego rzędu, lecz wskazanego w akcie doń wykonawczym rodzić by mogło dotkliwsze konsekwencje prawne niż dopuszczenie się uchybienia większej wagi. Reasumując, w ocenie Sądu nie ma racjonalnego powodów, by wyłączać spod działania hipotezy normy zawartej w art. 94b ustawy o transporcie drogowym tych zachowań, które wskazano w akcie wykonawczym do rozporządzenia nr 1071/2009. Niedoskonałość redakcji przepisu art. 94b ustawy o transporcie drogowym nie może stać na przeszkodzie dokonaniu takiej jego wykładni, która odpowiada regułom prawidłowego rozumowania prawniczego i logiki, a także równemu traktowaniu jednostek wobec prawa. Z tych powodów, Sąd ocenił że skoro w dniu wydania zaskarżonej decyzji z [...]czerwca 2020 r. upłynął już rok od wykonania każdej z decyzji nakładających na skarżącego sankcji za poważne i bardzo poważne naruszenia, wymienione w przepisach rozporządzenia nr 2016/403, precyzyjniej opisujących te czyny zabronione, które bardziej ogólnie wskazano już w załączniku IV do rozporządzenia nr 1071/2009 jako naruszenia najpoważniejsze, ziściła się unormowana w art. 94b ustawy o transporcie drogowym podstawa do uznania ich wszystkich za niebyłe. Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Wobec tego, że w tej sprawie brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego i zapaść mogłaby wyłącznie decyzja umarzająca to postępowanie, Sąd skorzystał z kompetencji o której mowa w art. 145 § 3 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.