II OSK 1726/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2445/19 w sprawie ze skargi L. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2445/19 oddalił skargę L. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 10 kwietnia 2018 r. L. A. (obywatel [...], deklarujący narodowość [...]) wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. W uzasadnieniu wniosku cudzoziemiec powołał się na dotychczasowy pobyt w Polsce – od 2009 r., na podstawie udzielonej mu ochrony uzupełniającej (decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] odmówiono nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy i udzielono mu ochrony uzupełniającej) i planami spędzenia przyszłości w tym kraju. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, powołując się na art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach). Wojewoda [...] ustalił, że cudzoziemiec został pozbawiony ochrony uzupełniającej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Wojewoda [...] argumentował, że chociaż bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały skarżący przebywał na terytorium RP na podstawie posiadanej ochrony uzupełniającej, a tym samym spełniał przesłankę udzielenia mu wnioskowanego zezwolenia, to interes Rzeczypospolitej Polskiej wymaga, aby odmówić cudzoziemcowi tego zezwolenia. W ocenie Wojewody należy mieć na uwadze to, że cudzoziemiec został pozbawiony ochrony uzupełniającej, zaś regulacje art. 195 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o cudzoziemcach (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2019 r.) mają na celu umożliwienie bezterminowej legalizacji pobytu, a w dalszej perspektywie również uzyskanie obywatelstwa polskiego cudzoziemcom, którzy nie mogą powrócić do kraju pochodzenia, w związku z czym przyznano im jedną z form ochrony międzynarodowej. Obecnie cudzoziemiec nie korzysta już z żadnej z form ochrony międzynarodowej, a z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wystąpił już po wszczęciu wobec niego postępowania w przedmiocie pozbawienia go ochrony międzynarodowej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przyczyną wszczęcia postępowania w przedmiocie pozbawienia cudzoziemca ochrony uzupełniającej było ujawnienie faktu posiadania przez niego paszportu biometrycznego, wydanego 28 września 2012 r. przez [...], do wydania którego niezbędne było osobiste stawiennictwo L. A. w siedzibie organu wydającego dokument. W toku tego postępowania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ustalił, że cudzoziemiec w latach 2008 – 2017 wielokrotnie przekraczał granicę Polski na przejściu granicznym Terespol – Brześć w obu kierunkach, posługując się paszportami zagranicznymi. W konkluzji organ ten uznał, że dobrowolny powrót do kraju pochodzenia już po uzyskaniu ochrony uzupełniającej w RP (przebywał w [...] w 2012 r.) wskazuje na brak obaw przed doznaniem krzywdy ze strony władz oraz brak zastrzeżeń ze strony władz wobec cudzoziemca, a tym samym przestały istnieć okoliczności stanowiące podstawę do udzielenia mu ochrony uzupełniającej. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. Wyjaśnił, że zezwolenie na pobyt stały jest zezwoleniem bezterminowym, który niesie za sobą daleko idące skutki dla sytuacji prawnej cudzoziemca, np. uprawnia do podejmowania pracy bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, do prowadzenia działalności gospodarczej na takich samych zasadach jak obywatele polscy, do świadczeń z pomocy społecznej, a także uzyskania w przyszłości obywatelstwa polskiego. W ocenie organu kwestia nabycia przez cudzoziemca prawa stałego pobytu w Polsce i obywatelstwa polskiego należy niewątpliwie do istotnych interesów Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa goszczącego. Udzielenie zezwolenia na pobyt stały cudzoziemcowi, któremu udzielono ochrony uzupełniającej, ma na celu umożliwienie mu takiego funkcjonowania na terytorium Polski, do jakiego nie ma on dostępu w kraju pochodzenia z uwagi na występowanie okoliczności, z powodu których została udzielona mu ww. ochrona. Zdaniem organu udzielenie skarżącemu wnioskowanego zezwolenia w sytuacji, gdy ustała przyczyna, dla której udzielono cudzoziemcowi ochrony uzupełniającej, co było wynikiem decyzji cudzoziemca o dobrowolnym powrocie do kraju pochodzenia i uzyskania dokumentu podróży wydanego przez władze [...] (gdy istniała możliwość ubiegania się o wydanie genewskiego dokumentu podróży), byłoby sprzeczne z ratio legis przepisu art. 195 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach – mimo spełnienia formalnych warunków udzielenia tego zezwolenia. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że udzielenie bezterminowego zezwolenia na pobyt w takim przypadku może naruszać interes Rzeczypospolitej Polskiej wyrażający się w przyznaniu cudzoziemcowi szerokich uprawnień, w tym do ułatwionego i przyspieszonego nabycia obywatelstwa, w sytuacji, gdy jego więź z tym krajem ma polegać jedynie na formalnym spełnieniu warunku z art. 195 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o cudzoziemcach na dzień złożenia wniosku. Zdaniem organu ze zgromadzonego materiału dowodowego i sposobu działania cudzoziemca należy wnioskować, że kwestia zalegalizowania jego pobytu w Polsce zgodnie z rzeczywistą sytuacją życiową oraz deklarowanym celem pobytu na terenie naszego kraju stanowi dla niego kwestię drugorzędną. Podkreślił, że zasadnicza okoliczność, która miałaby uzasadniać udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt stały, czyli przebywanie na terytorium RP w związku z udzieleniem ochrony uzupełniającej, istniała na dzień złożenia wniosku jedynie w sensie formalnym i nie była trwała. L. A. wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy administracji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: – art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia wszelkich istotnych jej elementów i wydanie orzeczenia naruszającego słuszny interes strony i oparcie się na przypuszczeniach, w sytuacji, gdy w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie, interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponadto organy winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organy obu instancji do błędnego ustalenia, że interes Rzeczypospolitej Polskiej wymaga wydania decyzji odmownej; – art. 8 § 1 i 2, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwą, wybiórczą interpretację stosowanych przepisów ustawy o cudzoziemcach, a także ogólnych zasad postępowania, w szczególności zasad, które nakazują organom administracji publicznej działać "wnikliwie i szybko", w sposób budzący zaufanie do organów państwa i uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również innych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy; – art. 15 k.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający poznanie motywów jej wydania, jak i przesłanek faktycznych, których kierował się organ, na skutek braku odniesienia w treści do całokształtu okoliczności faktycznych mających znaczenie w niniejszej sprawie; – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r. oddalił skargę. Sąd wskazał, że jak wynika z ustalonego bezspornego stanu faktycznego skarżący spełnia przesłanki do udzielenia mu zezwolenia na pobyt stały wskazane w art. 195 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o cudzoziemcach (wg stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a do 1 stycznia 2020 r.: art. 195 ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Jednocześnie przepis art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, mający charakter klauzuli generalnej, nakazuje organowi administracyjnemu odstąpienie od wydania decyzji pozytywnej dla cudzoziemca, mimo spełniania przez niego przesłanek wskazanych w art. 195 ustawy, w szczególnych, trudnych do skatalogowania przypadkach, gdy udzielenie zezwolenia na pobyt stały prowadziłoby do sytuacji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia "interesu Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Sądu w niniejszej sprawie trafnie organy uznały, że interesem Rzeczypospolitej Polskiej, określonym w art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, jest m. in. zapewnienie ścisłej kontroli nad legalizacją pobytu cudzoziemców na jej terytorium. Sąd w pełni podzielił argumentację organu, że celem art. 195 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o cudzoziemcach (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2019 r.) jest umożliwienie bezterminowej legalizacji pobytu, a w dalszej perspektywie również uzyskanie obywatelstwa polskiego przez cudzoziemców, którzy nie mogą powrócić do kraju pochodzenia, w związku z czym przyznano im jedną z form ochrony międzynarodowej. Natomiast skarżący w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji nie korzystał już z żadnej z form ochrony międzynarodowej, a z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wystąpił już po wszczęciu wobec niego postępowania w przedmiocie pozbawienia go ochrony międzynarodowej. Dodatkowo, w ocenie Sądu, należało uwzględnić nie tylko sam fakt pozbawienia skarżącego ochrony międzynarodowej, ale również przyczyny podjęcia tej decyzji, chronologię zdarzeń i kontekst sytuacyjny. W decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r., którą pozbawiono skarżącego ochrony międzynarodowej, ustalono, że cudzoziemiec po udzieleniu mu ochrony uzupełniającej w 2009 r., już w 2012 r. powrócił do [...] i uzyskał wówczas nowy paszport zagraniczny. Fakt ten został ujawniony na skutek złożenia w dniu 8 września 2017 r. przez skarżącego wniosku o wymianę karty pobytu. Już po wszczęciu postępowania w przedmiocie pozbawienia go ochrony międzynarodowej skarżący złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały. Szef Urzędu ustalił również, że sytuacja panująca w [...], w związku z którą cudzoziemiec żywił obawy przed powrotem do kraju pochodzenia, uległa normalizacji. Z ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego wynikało zatem, że podstawy do pozbawienia cudzoziemca ochrony uzupełniającej zaistniały znacznie wcześniej niż wydana decyzja Szefa Urzędu. Sąd uznał zatem za prawidłową konstatację organu, że zezwolenie na pobyt stały udzielane jest uchodźcom i beneficjentom ochrony uzupełniającej po to, aby trwalej związać ich z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale pod warunkiem, że dalej potrzebują takiej ochrony. Natomiast udzielenie zezwolenia na pobyt stały skarżącemu w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie wykraczałoby poza cel regulacji art. 195 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi Sąd uznał m.in., że organy administracyjne zebrały niezbędny materiał dowodowy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego organy nie opierały się na przypuszczeniach, ale ustaliły własny stan faktyczny na podstawie dowodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności ostatecznej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r. Za gołosłowne Sąd uznał twierdzenia skarżącego, że nie przebywał w [...], gdyż – jak ustalono w ww. postępowaniu – uzyskanie paszportu biometrycznego wymaga osobistej wizyty w urzędzie na terytorium [...]. Podkreślił, że skarżący tej decyzji ani zawartych w niej ustaleń faktycznych nie kwestionował, a organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu były nimi związane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. A., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt lit. a i c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem: a) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. ze względu na dokonanie ustaleń sprzecznych z twierdzeniami skarżącego wyłącznie poprzez stwierdzenie braku wykazania istotnych dla sprawy okoliczności, pomimo tego, że wcześniej nie wezwano skarżącego do uzupełnienia i sprecyzowania swoich twierdzeń, b) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przejawiające się w braku dokonania ustaleń w zakresie, jaki konkretnie interes Rzeczypospolitej Polskiej przemawia za wydaniem decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt stały skarżącemu; Zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego: art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną interpretację. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przyczyną, dla której skarżący ubiegał się o udzielenie zgody na pobyt stały, było przebywanie bezpośrednio przed złożeniem wniosku nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nie krótszy niż 5 lat na podstawie ochrony uzupełniającej (art. 195 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o cudzoziemcach). Z niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych wynika, że warunek ten został spełniony. Nie może jednak zejść z pola widzenia, że celem unormowania zawartego w ww. przepisie było – co trafnie wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji – umożliwienie cudzoziemcowi takiego funkcjonowania na terytorium Polski, do jakiego nie ma on dostępu w kraju pochodzenia z uwagi na występowanie okoliczności, z powodu których została mu udzielona ochrona międzynarodowa. Konsekwencją udzielenia zezwolenia na pobyt stały jest bowiem nadanie cudzoziemcowi jednolitego zestawu praw, maksymalnie zbliżonego do uprawnień obywatela, a po upływie odpowiednio długiego okresu legalnego pobytu w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt stały także przyznanie możliwości ubiegania się o uznanie za obywatela polskiego. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie orzekające w sprawie organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy w oparciu o prawidłowo zebrany i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, w zgodzie z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia, że w niniejszej sprawie interesem Rzeczypospolitej Polskiej, określonym w art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, jest zapewnienie ścisłej kontroli nad legalizacją pobytu cudzoziemców na jej terytorium. Stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie wydanie wnioskowanego zezwolenia wykraczałoby poza cel regulacji art. 195 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, nie jest wadliwe, lecz należałoby je traktować raczej jako skrót myślowy, gdyż nie oddaje on w pełni istoty "interesu Rzeczypospolitej Polskiej" uwzględnionego w niniejszej sprawie. Ścisła kontrola nad legalnością pobytu cudzoziemców w Polsce, która niewątpliwie leży w interesie Rzeczypospolitej Polskiej, obejmuje także czuwanie nad tym, aby legalizacja tego pobytu pozostawała w odpowiadającym rzeczywistemu stanowi rzeczy związku z sytuacją życiową danego cudzoziemca, mającą uzasadniać jego pobyt w Polsce (z czym wiąże się niewątpliwie dążenie do eliminowania wszelkiego rodzaju fikcji prawnych, tj. przypadków rozmijania się faktycznych i deklarowanych powodów przebywania cudzoziemca w Polsce). Zgodzić się należy z Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców i Sądem pierwszej instancji, że celem udzielenia zezwolenia na pobyt stały jest silniejsze związanie uchodźców i beneficjentów ochrony uzupełniającej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale pod warunkiem, że nadal takiej ochrony w naszym kraju potrzebują – tym właśnie jest ratio legis regulacji art. 195 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Bezsprzecznie udzielenie skarżącemu wnioskowanego zezwolenia w sytuacji, gdy jeszcze w toku tego postępowania decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. pozbawiono go ochrony uzupełniającej i jak wynika z tej decyzji podstawy takiego rozstrzygnięcia zaistniały znacznie wcześniej, nie służyłoby realizacji opisanego wyżej celu udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Doprowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego uprzywilejowania cudzoziemca poprzez przyznanie mu szerokiego katalogu praw, których z uwagi na swoją aktualną sytuację prawną już nie wymagał w Polsce (mogąc realizować analogiczne uprawnienia bez przeszkód w kraju pochodzenia). Kluczowe znaczenie dla stwierdzenia przesłanki z art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach miała właśnie decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r. o pozbawieniu skarżącego ochrony uzupełniającej, jak i ustalenia dokonane w trakcie tego postępowania. Już w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały skarżący nie korzystał z żadnej z form ochrony międzynarodowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. pozbawiono go ochrony uzupełniającej i wobec nie wniesienia odwołania decyzja ta stała się ostateczna jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji w sprawie wniosku cudzoziemca. Trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że należało mieć na względzie nie tylko sam fakt pozbawienia cudzoziemca ochrony, lecz także chronologię zdarzeń i kontekst sytuacyjny. Z decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, że podstawy do pozbawienia skarżącego ochrony uzupełniającej zaistniały znacznie wcześniej niż wydano decyzję. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał m.in., że okoliczności, z powodu których udzielono skarżącemu ochrony uzupełniającej, przestały istnieć, przez co należy rozumieć nie tylko normalizację sytuacji panującej w kraju pochodzenia cudzoziemca ([...]), ale i brak obaw cudzoziemca przed doznaniem krzywdy ze strony władz oraz brak zastrzeżeń władz wobec niego, o czym świadczy dobrowolny powrót cudzoziemca do kraju pochodzenia już po uzyskaniu ochrony międzynarodowej oraz dobrowolne przyjęcie i korzystanie z ochrony kraju pochodzenia przez wyrobienie tam dokumentu podróży. Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do wadliwego zaakceptowania przez Sąd wydania zaskarżonej decyzji po dokonaniu ustaleń sprzecznych z twierdzeniami skarżącego, bez wezwania go do uzupełnienia i sprecyzowania swoich twierdzeń (pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej). Decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. jest ostateczna i korzysta z domniemania, iż jest prawidłowa. Decyzja ta jest wiążąca do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem – jej zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w ww. decyzji odniósł się do twierdzeń skarżącego, że po udzieleniu ochrony międzynarodowej nie wracał on do kraju pochodzenia i nie wyrabiał tam paszportu a zrobili to jego krewni bez jego uczestnictwa, uznając je – w świetle zebranego materiału dowodowego – za niewiarygodne. Oznacza to, że w toku kontrolowanego obecnie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały nie było dopuszczalne kwestionowanie ustaleń wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. i ponowne badanie kwestii, które organ już ustalił w poprzednim postępowaniu. Z tego względu ewentualne wezwanie skarżącego do uzupełnienia czy sprecyzowania swoich twierdzeń nie było zasadne a brak dokonana takiego wezwania nie stanowił naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nic nie stało na przeszkodzie, by skarżący w toku postępowania przedstawił organom, bez stosownego wezwania, swoje stanowisko w sprawie, do którego organy zobowiązane byłyby się odnieść. Skoro skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie poczynionych ustaleń faktycznych, to nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną interpretację. Odnotować należy, że na tle pozostałych przesłanek do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały, skatalogowanych w art. 197 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, generalna klauzula ochrony interesu Rzeczypospolitej Polskiej przewidziana w art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy wyróżnia się zdecydowanie znacznym stopniem ogólności i niesprecyzowania. Klauzula ta ma co do zasady charakter ścisłego wyjątku od zasady odmowy udzielania pozwolenia tylko w przypadku zaistnienia sprecyzowanych przesłanek do odmowy przewidzianych art. 197 ust. 1 ustawy i dlatego jej zastosowanie, jako takiego wyjątku, bezwzględnie wymaga precyzyjnego wskazania jaki konkretnie interes Rzeczypospolitej Polskiej przemawia za odmową udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że zawarte w art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach pojęcie "interesu Rzeczypospolitej Polskiej" ma charakter klauzuli generalnej. System prawny wielokrotnie posługuje się podobnymi pojęciami nieostrymi w celu zapewnienia elastyczności stosowania przepisów prawa, pozostawiając m.in. orzecznictwu organów administracji publicznej i sądów wypełnienie ich treścią w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Błędnie zatem skarżący kasacyjnie utożsamia pojęcie "interesu Rzeczypospolitej Polskiej" zawarte w art. 197 ust. 1 pkt 5 z "interesem narodowym" czy "podstawowymi interesami RP", odwołując się do katalogu tych interesów wynikającego z Konstytucji RP. Niewadliwie ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie, że udzielenie stronie zezwolenia na pobyt stały byłoby zgodne z interesem Rzeczypospolitej Polskiej. Interes ten został prawidłowo zinterpretowany w niniejszej sprawie jako zapewnienie ścisłej kontroli nad legalnością pobytu cudzoziemców w Polsce i udzielanie zezwolenia na pobyt stały beneficjentom ochrony międzynarodowej, którzy nadal takiej ochrony w naszym kraju potrzebują. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.