I OW 132/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] z dnia 7 maja 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zgłoszenia o zbyciu pojazdu złożonego przez S.O. postanawia wskazać Prezydenta [...] jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Starosta [...], wnioskiem z 7 maja 2020 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zgłoszenia o zbyciu pojazdu złożonego przez S.O. (dalej zainteresowany) w Biurze Administracji i Spraw Obywatelskich Delegatury w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 2 marca 2020 r. zainteresowany, zam. ul. [...], złożył w Biurze Administracji i Spraw Obywatelskich Delegatury w [...] (dalej Delegatura) zawiadomienie o zbyciu/nabyciu pojazdu marki [...] wraz z umową z 19 lutego 2020 r. Delegatura, uznając się za organ niewłaściwy w części wniosku dotyczącej zgłoszenia zbycia, przesłała kopie wniosku i umowy zbycia Staroście [...] (dalej Starosta) jako organowi w którym ów pojazd jest zarejestrowany. Starosta, uznając że w tym przypadku właściwość miejscową należy ustalić na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 kpa według miejsca zamieszkania zainteresowanego, zwrotnie odesłał dokumenty. Prezydent, uznając się za organ niewłaściwy, ponownie odesłał Staroście dokumenty, powołując rozporządzenia: Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2130); Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2355) i pisma Ministra Infrastruktury z 17 stycznia 2020 r. nr DTD-3. 440.877.2019. Starosta uznał taką interpretację za błędną. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym [Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm., dalej prd] tylko w dwu przypadkach wskazuje, kiedy właściwość miejscową organu określa się inaczej niż według miejsca zamieszkania - dotyczy to przypadków czasowego wycofania z ruchu na podstawie art. 78a prd i wyrejestrowania pojazdu na podstawie art. 79 prd. Ww pismo Ministra Infrastruktury wskazuje jako właściwy - organ właściwy dla miejsca zamieszkania/siedziby zbywcy. W odpowiedzi na wniosek Prezydent [...], reprezentowany przez radcę prawnego M.K., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Staroście [...]. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 kpa). W niniejszej sprawie właściwość miejscowa organu została określona w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę)... (art. 73 [ust. 1] prd). Właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o: 1) nabyciu lub zbyciu pojazdu (art. 78 ust. 2 pkt 1 prd). Artykuł ten wskazał jako właściwego rzeczowo starostę, nie wskazując - jak twierdzi Starosta [...] - właściwości miejscowej do przyjęcia zgłoszenia zbycia. Nie zgadzając się z poglądem Starosty Prezydent wskazał, że informacja o zbyciu pojazdu należy do szeroko pojętych czynności związanych z rejestracją pojazdów i w świetle art. 80ba ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 5 prd, winna być odnotowana i przekazana do Centralnej Ewidencji Pojazdów przez organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów - w niniejszej sprawie Starostę [...]. Skoro Starosta w oparciu o art. 73 prd uznał się niewłaściwym w sprawie rejestracji pojazdu, niekonsekwentnym jest uznanie się przez ten organ za niewłaściwego w sprawie rozpatrzenia zawiadomienia o zbyciu zarejestrowanego wcześniej pojazdu. Zakładając racjonalność ustawodawcy i posługując się wnioskowaniem przez analogię, Prezydent zauważył, że Prawo o ruchu drogowym podobne stany faktyczne reguluje w art. 79 prd, zgodnie z którym "Pojazd podlega wyrejestrowaniu przez organ właściwy ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, na wniosek jego właściciela... [art. 79 ust. 1 zdanie początkowe prd]. Oba zdarzenia prawne: zbycie pojazdu i wyrejestrowanie pojazdu są do siebie dalece podobne, a obowiązki właściciela w obu sytuacjach mają podobny cel - aktualizację danych systemie CEPiK, co zostało wskazane wprost w art. 80ba ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 5 prd. "Dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu, oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów" (§ 9 [ust. 1] rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach) w organie rejestrującym. Oznacza to, że wszystkie dokumenty zawierające informacje dotyczące danego pojazdu nie mogą być rozproszone - w tym zgłoszenie zbycia - lecz winny znajdować się w jednych aktach pojazdu, w jednym miejscu. Dla zgłoszenia zbycia pojazdu organ nie tworzy odrębnych akt pojazdu. Niezwykle istotna jest kwestia udostępnienia upoważnionym organom akt pojazdu. Przyjęcie przez organ, w którym pojazd był lub jest zarejestrowany zawiadomienia o zbyciu tego pojazdu, a następnie dołączenie zawiadomienia do akt pojazdu pozwala na zachowanie kompletności tych akt. W innym przypadku informacje dotyczące danego pojazdu wynikające z akt pojazdu będą rozproszone, a przekazywanie innym organom informacje lub dokumenty mogą być niekompletne i nierzetelne. Na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury pojawiła się informacja, że zbycie/nabycie pojazdu należy zgłosić do wydziału komunikacji właściwego dla swojego miejsca zamieszkania. Informacja ta nie budzi żadnych wątpliwości, ale i nie jest żadnym argumentem przemawiającym za przyjętą przez Starostę [...] wykładnią art. 98 prd i jako informacja Ministerstwa nie może stanowić prawa. Informacja ta dotyczy przypadków dokonywania zgłoszeń nabycia/zbycia pojazdów nieprzerejestrowanych w miejsce swojego miejsca zamieszkania, bowiem obowiązek dotyczący pojazdów zarejestrowanych wynika wprost z art. 78 ust. 2 pkt 1 prd nakładającego na właściciel[a] pojazdu określone obowiązki: zgłoszenie zbycia i dołączenie kopii dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie. Wówczas to organ rejestrujący (logiczne) ten co rejestrował pojazd, jako dalszą czynność materialno-techniczną musi dokonać stosownej adnotacji w systemie ewidencji pojazdów jak i w karcie pojazdu, którą dysponuje jego dotychczasowy właściciel. Art. 78 ust. 3 prd nakład na organ rejestrujący takie zdarzenie jak zbycia/nabycia pojazdu dokumentować w karcie pojazdu. Zdaniem Prezydenta zawiadomienie o zbyciu pojazdu dokonane przez S.O. jako czynność materialno-techniczna niestanowiąca rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji winna być dokonana przez organ, przed którym pojazd został zarejestrowany i gdzie znajdują się akta przedmiotowego pojazdu - przez Starostę [...]. To ten organ rejestrujący winien mieć przede wszystkim wiedzę o takim zdarzeniu jak zbycie pojazdu u niego rejestrowanego. Interpretacja przepisów regulujących kwestie zawiadomień zbyciu pojazdów była dotychczas jednolicie stosowana przez wszystkie organy właściwe w sprawie rejestracji pojazdów, a przecież nie uległy zmianie przepisy regulujące ww. kwestie. Ustawodawca ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579) nie zmienił przepisu art. 78 ust. 1-3 prd, a wprowadził jedynie sankcje w postaci kar finansowych za niedokonanie zgłoszenia w ustawowym terminie. Spowodowało to lawinę wniosków i realny problem w ich rozpatrywaniu i dlatego kwestia ta wymaga rozstrzygnięcia Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Spór taki może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Podstawową przesłanką dla ustalenia właściwości rzeczowej, jest przedmiot sprawy administracyjnej. W postanowieniu z 14.12. 2005 r. II OW 60/05 (ONSAiWSA 2006/4/97) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 4 ppsa ma zastosowanie również w sprawach, w których podejmowane są czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W glosie aprobującej do tego postanowienia K. Defecińska-Tomczak (OSP 2007/7-8/s. 488 i n.) podkreśliła m.in., że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 ppsa należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Jedynie dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 ppsa. Obowiązek zawiadomienia przez właściciela pojazdu zarejestrowanego o nabyciu lub zbyciu pojazdu ustala art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.), zakreślając termin 30 dni na dokonanie tej czynności. Zdarzenia te są dokumentowane przez starostę w karcie pojazdu (ust. 3). W art. 4 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579, dalej nowelizacja) wprowadzono istotną zmianę związaną z karą za niewykonanie powyższego obowiązku. W myśl wprowadzonego nowelizacją art. 140mb pkt 2 prd, kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Kary pieniężne, o których mowa m.in. w art. 140mb, nakłada starosta (art. 140n ust. 2a prd). Tak ustalona sankcja administracyjna zastąpiła dotychczas obowiązującą w tym zakresie sankcję przewidzianą w art. 97 Kodeksu wykroczeń. W świetle powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na charakter sankcji, przewidzianej w art. 140mb pkt 2 prd, realizacja nałożonego na właściciela pojazdu przepisem art. 78 ust. 2 pkt 1 prd, w tym ocena właściwości organu w tych sprawach pozostaje we właściwości sądów administracyjnych. Tym samym spór organów co do tak ustalonego obowiązku podlega rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu dokonanego przez zainteresowanego zamieszkałego w [...], należy zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m. in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdu winno być dokonane temu organowi, który został pierwotnie zawiadomiony o nabyciu pojazdu. Właściwość miejscowa w tym zakresie winna wynikać z miejsca zameldowania osoby fizycznej, bądź siedziby podmiotu będącego właścicielem pojazdu, co wynika z ustawowo określonej właściwości organu rejestrującego. W myśl art. 73 ust. 1 prd, rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2-5. Organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu dokonanego przez zainteresowanego zamieszkałego w [...] będzie Prezydent [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.