I SAB/Wr 35/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi K. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala wniosek o przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi z [...] czerwca 2020 r. (wpływ do organu administracji [...].06.2020 r.) jest przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania w sprawie wniosku K.H. z [...] listopada 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy K.H. obywatel Ukrainy (dalej: Skarżący, Strona) pismem z [...] listopada 2019 r., złożonym osobiście, wystąpił do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, do wniosku dołączył załącznik nr 1, cztery fotografie, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, informację starosty na temat zaspokojenia potrzeba kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi oraz kserokopie: paszportu, umowy najmu lokalu, KRS pracodawcy, zgłoszenia do ubezpieczenia, dowód uiszczania opłaty skarbowej oraz pełnomocnictwo dla radcy prawnego R.P. W dniu [...] listopada 2019 r. wręczono Skarżącemu pismo z tego samego dnia informujące, że przewidywany termin zakończenia postępowania to dzień [...] września 2020 r. Pełnomocnik Strony pismem z [...] kwietnia 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...].04.2020 r.) wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Pismem z [...] czerwca 2020 r. (wpływ do organu administracji w dniu [...].06.2020 r.) pełnomocnik Strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie z wniosku z [...] listopada 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz at. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeka postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: K.p.a.) oraz rażące przekroczenie terminów do załatwienia spawy, wniósł o: – stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania; – stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; – zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; – przyznanie od organu na rzecz Skarżącego kwoty 15.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w z w. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1467 ze zm. – dalej: p.p.s.a); – skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; – zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego podniósł, że od momentu złożenia wniosku upłynęło 8 miesięcy. W tym czasie organ administracji nie podjął wystarczających czynności zmierzających do zakończenia postępowania, w szczególności sprawy nie zakończył decyzją merytoryczną. Narusza to art. 35 § 3 K.p.a. Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie 2 miesięcy. Pełnomocnik Strony podkreślił, że sprawa nie jest skomplikowana, a organ nie podjął czynności zmierzających do jej zakończenia, co świadczy o przewlekłości mającej charakter rażący. Tak długie oczekiwanie na decyzję w sprawie prawa pobytu wpływa negatywnie na życie osobiste Skarżącego, utrudnia swobodne przemieszczanie się i pracę, wywołuje stres i frustrację. W tych okolicznościach przyznanie sumy pieniężnej Stronie będzie stanowiło zarówno sankcję dla organu administracji za przewlekłe prowadzenie postępowania i ignorowanie Strony, będzie też swoistą rekompensatę dla Strony za doznaną krzywdę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że pismem z [...] listopada 2019 r. (tj. w dniu złożenie wniosku) Skarżący został poinformowany, że zakończenie postępowania planowane jest na [...] września 2020 r. w związku z koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużą ilością tego rodzaju spraw. Powiadomiono też Skarżącego, że do dnia, w którym decyzją w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna przebywa legalnie na terenie Polski. Wskazał też na czynności podjęte po wniesieniu przez Stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. pismem z [...] czerwca 2020 r. wystąpił, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), do Komendy Wojewódzkiej Policji w W., Wydziału Zamiejscowego w W. Delegatury ABW w W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium Polski Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz o nowym terminie zakończenia postępowania. Ponadto wyjaśnił, że podjęcia postępowania jest zależny od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia. Wnioski rozpoznawane są w kolejności wpływu, a opóźnienia w ich rozpoznaniu wynikają z bardzo dużej ilości wniosków i trudności kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sprawa, stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści art. 52 § 2 p.p.s.a., rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W rozpatrywanej sprawie Skarżący przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, które miało miejsce [...] czerwca 2020 r., wniósł ponaglenie na niezałatwienie wniosku w terminie (pismo z [...] kwietnia 2020). Skarga Strony na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest więc dopuszczalna, nie zachodzą przesłanki jej odrzucenia. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi należy stwierdzić, że zakres znaczeniowy terminu przewlekłość postępowania, określony w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, uzasadnia odwołanie się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz regulacji procesowych dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji toczyło się na podstawie przepisów K.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17; publ. w CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów obowiązkiem organu jest sprawne, co nie zawsze oznacza szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16; publ. w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 K.p.a. I tak, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że Strona pismem z [...] listopada 2019 r. (data wpływu od organu administracji) złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ administracji w dniu złożenie przez Stronę wniosku wręczył Stronie pismo z [...] listopada 2019 r. informujące o przewidywanym na [...] września 2020 r. terminie zakończenia postępowania, z uwagi na konieczność analizy złożonych dokumentów oraz dużą ilość tego rodzaju wniosków i trudności kadrowe. Wyjaśniał też, że do czasy prawomocnego rozpoznania wniosku Strona przebywa w Polsce legalnie. Organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie po wniesieniu przez Stronę ponaglenia. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ administracji, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zwrócił się do właściwych organów o informację czy wjazd i pobyt Skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa i poinformował Stronę, że nowy planowany termin zakończenia postępowania to [...] września 2020 r.(pisma z dnia [...].06.2020 r.). Ponaglenie Strony zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców [...] czerwca 2020 r. tj. także po upływie ustawowego 7 dniowego terminu. W toku całego postępowania organ administracji nie podejmował żadnej czynności mimo wniesionego ponaglenia. Pierwsze czynności podjął dopiero po wniesieniu do Sądu skargi na przewlekłość postępowania. Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ administracji dział w sprawie przewlekle, nie podejmując żadnych czynności przez okres od [...] listopada 2019 r. (złożenia wniosku) do [...] czerwca 2020 r. (wniesienie skargi do Sądu). Uwzględniając wyłączenie okresu zawieszenie biegu terminów, na podstawie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), tj. okres od 14 marca do 23 maja 2020 r. oraz okres w jakim winno nastąpić rozpoznanie wniosku strony (tj. dwa miesiące), na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostał zwłoce w załatwieniu sprawy wynoszącej 3 miesiące. Ponadto co należy podkreślić w ustawowym terminie załatwienia sprawy nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki w jakimkolwiek zakresie przyczyniła się sama Strona. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, okres ustawowego zawieszenia biegu terminów, wynikający ze stanu epidemii i związane z tym utrudnienia w funkcjonowaniu organu administracji. Należy też zwrócić uwagę, że Strona w dniu złożenia wniosku została poinformowana, że do czasu ostatecznego rozpoznania tego wniosku na terenie Polski przebywa legalnie. Biorąc pod uwagę okres epidemii oraz nieznaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy (na dzień wniesienia skargi do Sądu), w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Rażące naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Skarżący uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazał na stres i frustrację spowodowaną wielomiesięcznym ignorowaniem Strony przez organ podatkowy oraz na utrudnienia w przemieszczaniu się i podjęciu pracy. Sąd oddalając wniosek Strony o przyznanie sumy pieniężnej wziął po uwagę fakt poinformowania Strony, że przebywa na terenie Polski legalnie, już w dniu złożenia wniosku oraz fakt nieznacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, który nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, orzeczono o tym w pkt IV sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach sądowych uzasadnia art. 200 oraz art. 205 §2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).