VII SA/Wa 1843/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Izabela Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. S.A. z/s w O. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], Prezes Wód Polskich na podstawie art. 138 § 1pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], odmawiającym wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskiem z 22 lutego 2021 r. [...]S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "wnioskodawca") wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w związku ze złożonym podaniem z 7 grudnia 2020 r. o wydanie interpretacji indywidualnej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] postanowieniem z [...] marca 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek ten został przekazany zgodnie z właściwością do Prezesa Wód Polskich. Po przeanalizowaniu złożonego w sprawie zażalenia Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...]postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...]uchylił rozstrzygnięcie z [...] marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał przy tym, że skoro Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]uznał się za niewłaściwy do rozpoznania podania wnioskodawcy w sprawie wydania interpretacji indywidualnej, to powinien również zbadać swoją właściwość w kwestii wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu niniejszej sprawy. Stosując się do powyższych wytycznych Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] pismem z 19 maja 2021 r. przekazał wniosek z 22 lutego 2021 r. zgodnie z właściwością Prezesowi Wód Polskich. Następnie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Prezes Wód Polskich odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy złożył pełnomocnik wnioskodawcy, podnosząc że kwestionowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Prezes Wód Polskich nie jest organem właściwym do wydania bądź odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. W ocenie pełnomocnika wnioskodawcy z art. 34 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego wynika, że organem upoważnionym do wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy o wydanie interpretacji indywidualnej jest Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] . Po rozpatrzeniu złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Wód Polskich postanowieniem z [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). W razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej, została wydana interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. Stosownie zaś do treści art. 122f § 1 k.p.a. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Równocześnie organ podkreślił, że w świetle art. 241 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego organem Wód Polskich jest Prezes Wód Polskich, który kieruje działalnością Wód Polskich i reprezentuje Wody Polskie na zewnątrz. Dodał, że kompetencje Prezesa Wód Polskich do rozpatrywania wniosków o interpretację indywidualną potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Z tego względu Prezes Wód Polskich uznał się za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Spółki o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w związku z wniesionym przez nią wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej. Skargę na postanowienie Prezesa Wód Polskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...] , domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżących zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wyjaśnił, że Prezes Wód Polskich nie jest organem właściwym w sprawie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy o wydanie interpretacji indywidualnej przepisów ustawy Prawo wodne dotyczącej pozwoleń wodnoprawnych w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Organem, który ma kompetencję do wydania takiego zaświadczenia, w świetle przepisów art. 122f k.p.a. w związku z art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców jest organ, który był właściwy do wydania samej interpretacji indywidualnej. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, w związku z art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne, organem właściwym do wydawania interpretacji indywidualnej w zakresie spraw pozwoleń wodnoprawnych jest dyrektor zarządu zlewni a nie Prezes Wód Polskich. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej dodał, że organ naruszył również wyrażone w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasady praworządności i prawdy obiektywnej przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ wadliwie zastosował prawo uznając, że ma kompetencje do prowadzenia postępowania. Dodatkowo zignorował zupełnie zasadę zaufania do władzy publicznej i zasadę przekonywania (art. 8 i art. 11 k.p.a.), gdyż skarżąca zgłaszała swoje zastrzeżenia dotyczące właściwości organu prowadzącego postępowanie. Szczegółowo odniosła się również do argumentów prezentowanych w rozstrzygnięciu z [...] czerwca 2021 r. Tymczasem Prezes Wód Polskich uzasadniając swoje postanowienie z [...] lipca 2021 r. powielił argumentację zawartą we wcześniejszym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...] , utrzymujące w mocy własne postanowienie Nr [...]z dnia [...] czerwca 2021r. o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w związku ze złożonym podaniem z 7 grudnia 2020 r. o wydanie interpretacji indywidualnej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Zgodnie z art. 122f §1 k.p.a - na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w dniu 22 lutego 2021r. skarżąca spółka wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w związku ze złożonym podaniem z 7 grudnia 2020 r. o wydanie interpretacji indywidualnej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Wniosek z dnia 7 grudnia 2020r. został pismem z dnia 21 stycznia 2021r. przekazany do rozpoznania jako organowi właściwemu Prezesowi Wód Polskich. Prezes Wód Polskich postanowieniem Nr [...]z dnia [...]lutego 2021r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie interpretacji indywidualnej, a następnie postanowieniem z dnia [...]maja 2021r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że sprawa może być załatwiono milcząco tylko, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, co wynika wprost z treści art. 122a § 1 kpa. Musi zatem istnieć przepis szczególny, który organowi administracji publicznej przyznaje kompetencję do milczącego załatwienia sprawy, wiążąc z milczeniem określone skutki prawne. Ocena, czy przepis szczególny upoważnia do milczącego załatwienia sprawy, powinna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 122a § 2 kpa, stanowiącego dyrektywę interpretacyjną przepisu szczególnego. Przepis art. 122a § 2 kpa stanowi zaś, że sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Podstawowymi przesłankami załatwienia sprawy administracyjnej w sposób milczący są zatem żądanie strony i upływ terminu do wydania decyzji / postanowienia kończącego postępowanie w sprawie lub do wniesienia sprzeciwu. Żądanie strony jest więc konstytutywne dla załatwienia sprawy w sposób milczący, ponieważ: po pierwsze, ten sposób załatwienia sprawy administracyjnej jest dopuszczalny tylko w postępowaniu wszczętym na żądanie strony; po drugie, treścią załatwienia sprawy w sposób milczący jest uwzględnienie w całości żądania strony (innej treści milczącego załatwienia sprawy kpa nie dopuszcza); po trzecie, od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej biegnie termin wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. Istotą milczącego załatwienia sprawy w obu wskazanych formach, jest to, że upływ terminu ustawowego oznacza załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony. Wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy warunkowane jest zaś, stosowanie do art. 122f § 1 kpa, po pierwsze wnioskiem strony, a po drugie skutecznym zastosowaniem instytucji milczącego załatwienia sprawy, znajdującej swoje umocowanie nie tylko w przepisie proceduralnym (art. 122a kpa), ale również w odpowiedniej regulacji materialnoprawnej. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 5 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz.162., dalej: p.p.)- przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Wprowadzenie przez ustawodawcę do porządku prawnego ww. instytucji ma niewątpliwie służyć zmniejszeniu ryzyka nieuzasadnionego i niezgodnego z prawem działania organów, poprzez ujednolicenie praktyki działania tych organów. Jednocześnie z perspektywy podmiotu występującego o interpretację jej uzyskanie ma bezsprzecznie służyć zwiększeniu poczucia pewności prawa, ułatwiając programowanie działań w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w taki sposób, by postępując w zgodzie z uzyskaną wykładnią przepisów, nie narażać się na ewentualne sankcje będące skutkiem nieprawidłowego zastosowania się do obowiązującej regulacji prawnej. Aby ten cel można było osiągnąć, ustawodawca zagwarantował przedsiębiorcom nie tylko możliwość wystąpienia do właściwych podmiotów z wnioskiem o wydanie interpretacji przepisów prawa (w zakresie przedmiotowym określonym ww. ustawą), ale również określił procedurę wydawania takiej interpretacji, jej formę i zawartość. Na podstawie art. 34 ust 12 p.p., interpretację indywidualną wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu lub państwowej jednostki organizacyjnej kompletnego i opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. W razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej, została wydana interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. Przepisy działu II rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się. Należy wiec uznać, że instytucja milczącego załatwienia sprawy ma zastosowanie dla wydania interpretacji indywidualnej. Z przepisu art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców wynika, że wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne może złożyć przedsiębiorca. Definicję przedsiębiorcy zawiera z kolei art. 4 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców stanowiąc, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą, a także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, należy stwierdzić, że skoro w sprawie zapadło ostateczne postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...]maja 2021r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie interpretacji indywidualnej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi, to brak jest podstaw merytorycznych do wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy na podstawie art. 122f §1 k.p.a. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu braku właściwości Prezesa Wód Polskich do wydania zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2021r., należy wyjaśnić, że bez wątpienia organem, który ma kompetencję do wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, w świetle przepisów art. 122f k.p.a. w związku z art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców jest organ, który był właściwy do wydania samej interpretacji indywidualnej. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej organem tym , wbrew zarzutom skargi był Prezes Wód Polskich, a nie organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego- Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich. Właściwość Prezesa Wód Polskich determinowana jest bowiem charakterem aktu jakim jest interpretacja indywidulana. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że interpretacje indywidualne nie są rozstrzygnięciami władczymi, ani aktami stosowania prawa. Pozostają jedynie poglądem organu w kwestii sposobu stosowania prawa (por. B. Brzeziński, B. Masternak, Instytucja wiążących interpretacji w Ordynacji podatkowej, "Monitor Podatkowy" 2005/4, s.12; podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12 oraz w wyrokach z dnia 29 sierpnia 2018 r., II FSK 2493/16 i II FSK 2955/16 i w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2018 r., II FSK 1762/18 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma więc żadnych powodów, aby utożsamiać indywidualne interpretacje z decyzjami rozstrzygającymi sprawy co do istoty, w następstwie zastosowania normy prawa materialnego do ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. Indywidualnych interpretacji nie można uznać za akt stosowania prawa, ponieważ są one rezultatem procesu, który tylko w części odpowiada stosowaniu prawa. Brakuje bowiem – co bardzo istotne - elementu ustalania stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego. W efekcie procesu interpretacji nie powstaje reguła indywidualna normująca zachowanie się adresata, która jest efektem stosowania prawa materialnego, lecz jedynie reguły mówiące o tym, jak to prawo materialne stosować. W tym zakresie interpretacja indywidualna nie wywołuje takich bezpośrednich skutków jak akty typowe dla stosowania prawa tj. decyzja, czy postanowienie, bo nie formułuje sposobów zachowania się jej adresata. W tym przypadku reguły interpretacji odnoszą się do subsumcji, czyli fazy poprzedzającej stosowanie prawa (por. H. Dzwonkowski, Charakter prawny indywidualnych interpretacji podatkowych - wybrane zagadnienia, Księga Jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego pod redakcją naukową Wiesławy Miemiec, Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego, 2009 r., s. 143). Na uwagę zasługuje fakt, że sentencja decyzji interpretacyjnej sprowadza się do aprobaty lub zanegowania przez organ zaprezentowanego przez wnioskodawcę stanowiska, odnośnie przedstawionego stanu faktycznego lub przyszłego zdarzenia, a uzasadnienie powinno koncentrować się na rozważaniach prawnych, mających potwierdzić stanowisko wnioskodawcy, albo stanowić kontrargumentację względem tego stanowiska, przemawiając jednocześnie za danym osądem organu udzielającego interpretacji. Jak wynika z art. 241. Prawa wodnego ( Dz.U z 2021r., poz.624), organem Wód Polskich jest Prezes Wód Polskich, który kieruje działalnością Wód Polskich, reprezentuje Wody Polskie na zewnątrz (ust. 1 i ust. 2), dokonuje wszelkich czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych Wód Polskich (ust. 4). Prezes Wód Polskich wykonuje swoje zadania przy pomocy zastępców Prezesa oraz kierowników jednostek organizacyjnych Wód Polskich, może udzielać pełnomocnictw pracownikom Wód Polskich (ust. 5 i ust. 6). Ze względu na cechy decyzji wydanej w ramach interpretacji indywidualnej, określającej reguły interpretacyjne danego przepisu prawa czy też jego instytucji oraz strukturę państwowej osoby prawnej jaką są Wody Polskie, należy uznać właściwość Prezesa Wód Polskich do wydawania interpretacji indywidualnych w zakresie przepisów ustawy Prawo wodne. Słusznie także organ podnosi, że jego właściwość w tych sprawach nie była kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych kontrolujących decyzje wydane w ramach interpretacji indywidualnej z zakresu Prawa wodnego. Przy czym co istotne wobec zarzutów skargi, kompetencja organu wydającego decyzję w ramach interpretacji indywidualnej, z przyczyn wyżej omówionych, nie jest tożsama z właściwością organu do rozstrzygania sprawy w oparciu o przepisy podlegające interpretacji indywidualnej (np. vide wyrok WSA z dnia 11 października 2019r., IV SA/Wa 1191/19), bowiem indywidualnych interpretacji nie można uznać za akt stosowania prawa. Sądy administracyjne w sprawach tych podkreślały, że wprowadzenie przez ustawodawcę do porządku prawnego instytucji interpretacji indywidualnej ma niewątpliwie służyć zmniejszeniu ryzyka nieuzasadnionego i niezgodnego z prawem działania organów, poprzez ujednolicenie praktyki działania tych organów. Stąd uzasadniona właściwość Prezesa Wód Polskich. W tych warunkach, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.