II SAB/Bk 225/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy p o s t a n a w i a odrzucić skargę , UZASADNIENIE B. G. zaskarżyła do tutejszego sądu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w S. w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. (data wpływu do organu) B. G.(dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w S. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jako uzasadnienie wniosku wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15, którym przepis art. 115a ustawy o Policji, stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty ekwiwalentu, został uznany za niezgodny z Konstytucją. W piśmie z [...] grudnia 2018 r. znak [...] Komendant Powiatowy Policji w S. wskazał stronie, że wniosek nie może być rozpatrzony, bowiem orzeczenie Trybunału wyeliminowało podstawę prawną ustalania ekwiwalentu, a nie zostały wydane nowe przepisy określające nowy wskaźnik niezbędny do ustalenia wysokości uposażenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji, po rozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2018 r., odmówił wyrównania ekwiwalentu pieniężnego. Decyzję doręczono stronie [...] października 2020 r. W piśmie z [...] października 2020 r. wnioskodawczyni wystąpiła do Komendanta z ponagleniem na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazała, że wniosek złożyła w listopadzie 2018 r. i od tego momentu nie otrzymała decyzji rozpoznającej wniosek, podczas gdy nie istnieją przeszkody do wyliczenia należnej kwoty ekwiwalentu z odsetkami. W dniu [...] października 2020 r. strona wniosła odwołanie od decyzji z [...] października 2020 r. Postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. uznał, że organ pierwszej instancji nie pozostawał w bezczynności i przewlekłości. Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] października 2020 r. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego doręczono stronie [...] listopada 2020 r. Rozpoznawana w sprawie niniejszej skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona do organu pierwszej instancji [...] listopada 2020 r. W skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, bowiem pomimo upływu ponad 23 miesięcy od daty złożenia wniosku w listopadzie 2018 r. nie zostało wydane rozstrzygnięcie merytoryczne; o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w połowie dopuszczalnej wysokości ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie akcentując wniesienie skargi po zakończeniu postępowania administracyjnego. Sprawa pierwotnie skierowana była na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem sędziego referenta z 22 grudnia 2020 r. sprawę zdjęto z wokandy posiedzenia uproszczonego i wyznaczono na ten sam dzień w składzie jednoosobowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Odnotować należy w sprawie niniejszej fakt podjęcia w dniu 22 czerwca 2020 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uchwały o sygnaturze II OPS 5/19, której teza brzmi: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (uchwała dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała NSA expressis verbis przesądziła zatem o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu wniesionej po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia uchwały wynika, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny. Możliwość wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje więc przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest bowiem usunięcie stanu bezczynności. Niedopuszczalną jest zatem skarga na bezczynność wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych NSA obejmuje wykładnię przepisów zawartą w sentencji uchwały (vide: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 4 do art. 269 P.p.s.a. – dostępny w systemie Lex). Zacytowana wyżej uchwała odnosi się do skarg na bezczynność organu złożonych po dniu wydania decyzji ostatecznej, tzn. takiej, od której nie przysługuje już odwołanie w administracyjnym toku instancji. Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy niniejszej w zakresie zarzucanej bezczynności odpowiada tezie uchwały. Skarga na bezczynność została wniesiona [...] listopada 2020 r. w sytuacji, gdy decyzja ostateczna wydana w sprawie z wniosku z [...] listopada 2018 r. o przyznanie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy została wydana [...] listopada 2020 r. W dacie wniesienia skargi bezczynność organu miała więc charakter historyczny a nie aktualny, co wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi w sprawie niniejszej. Dostrzegając wielomiesięczne niedziałanie organu w kierunku rozpoznania wniosku z [...] listopada 2018 r. zauważyć jednak także należy stanowisko NSA z podsumowania wskazanej uchwały, zgodnie z którym przewidziane omówionymi w uchwale przepisami K.p.a. i P.p.s.a. "systemowe rozwiązanie kwestii braku działania organu w indywidualnej sprawie, daje stronie postępowania dotkniętego wadliwością w zakresie szybkości i prostoty postępowania określone instrumenty procesowe, których wykorzystanie wymaga aktywności i konsekwencji samej strony dbającej o własne interesy i najlepiej zorientowanej co do wagi dotrzymania przez organ warunku terminowego załatwienia jej sprawy oraz ewentualnych negatywnych dla niej skutków milczenia władzy". Jak wskazał NSA, stronie bowiem przysługuje ponaglenie i skarga na bezczynność w trakcie postępowania trwającego dłużej niż to wynika z przepisów prawa. Zdaniem więc sądu w sprawie niniejszej, wymienione środki prawne, jako służące przeciwdziałaniu zaniechaniom organu, dla swej skuteczności powinny być wniesione w toku postępowania a nie po jego zakończeniu. Jeśli strona, mimo długotrwałego niedziałania organu, nie wdraża środków prawnych przymuszających organ do zakończenia postępowania, to wniesienie tych środków po zakończeniu postępowania nie realizuje już ich celu oraz czyni je niedopuszczalnymi. Identyczną jak wyżej konkluzję należy wyprowadzić w stosunku do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania po zakończeniu tegoż postępowania. Wywodząc tak sąd ma przy tym na uwadze, że w sprawie niniejszej ponad 23 miesięczne niedziałanie organu wobec wniosku skarżącej z [...] listopada 2018 r. wypełnia definicję nie przewlekłości (która polega na podejmowaniu działań nieprowadzących do załatwienia sprawy w terminie) ale bezczynności (zupełnego niedziałania organu). Niezależnie jednak od tego oraz mając na uwadze sformułowanie w skardze braku zgody skarżącej także na przewlekłość, stwierdzić należy, że co prawda uchwała expressis verbis zawiera stanowisko składu 7 sędziów NSA odnośnie bezczynności, jednak analiza jej uzasadnienia uprawnia do wniosku, że ma ona przełożenie również na przewlekłość postępowania. Sąd kasacyjny wykluczył dopuszczalność skargi na bezczynność wniesionej po wydaniu decyzji ostatecznej – w zakresie orzekania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. dotyczy więc nie tylko bezczynności ale i przewlekłości. Ponadto również i przewlekłość jest stanem niepożądanym w toku postępowania, a tym samym dla dopuszczalności jej skarżenia do sądu administracyjnego powinna być aktualna w dacie wnoszenia skargi. Skarga na przewlekłość również jest środkiem prawnym zmierzającym do likwidacji nieuprawnionego przedłużania postępowania. Wynika to z treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi podstawę do zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności nie tylko przy uwzględnieniu skargi na bezczynność ale i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niezależnie od powyższego wskazać należy na uzasadnienie postanowienia NSA z 2 września 2020 r. w sprawie II OSK 3732/18, w którym sąd kasacyjny wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku tego postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W sprawie niniejszej skarżąca kwestionuje przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, z tym że ponaglenie złożyła po zakończeniu postępowania przed tym organem. Skarżony organ wydał decyzję [...] października 2020 r., natomiast ponaglenie zostało złożone [...] października 2020 r. W dacie wniesienia ponaglenia postępowanie przed organem pierwszej instancji nie było już w toku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd rozpoznał sprawę w składzie jednoosobowym na podstawie art. 16 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym zasadą rozpoznawania spraw na posiedzeniu niejawnym jest skład jednoosobowy.