II SA/Kr 421/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na Uchwałę Nr XVIII/80/2019 Rady Gminy Polanka Wielka z dnia 16 września 2019 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Polanka Wielka" I. stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 4 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2; § 5 ust. 1 pkt. 2 w zakresie słów: "będących własnością myjącego pojazd samochodowy"; § 5 ust. 1 pkt. 3; § 5 ust. 2 pkt. 2; § 18 ust. 1 pkt. 2 "c" w zakresie słów: "oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych przepisów" oraz § 18 ust. 4. II. w pozostałej części skargę oddala. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVIII/80/2019 Rady Gminy Polanki Wielkiej z dnia 16.09.2019 roku w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Polanka Wielka", zarzucając: 1.naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2012 r. poz. 391 ze zm.) poprzez: - w zakresie § 18 pkt. 1) uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej w postaci wprowadzenia nakazu prowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne także w kagańcu; - w zakresie § 7 ust. 1 pkt. 8, §18 pkt. 2 b) i c) uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej w postaci wprowadzenia zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, na place gier i zabaw i piaskownice dla dzieci, a także na inne tereny; - w zakresie § 18 pkt. 4 uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej w postaci wprowadzenia odpowiedzialności właścicieli za wszystkie szkody wyrządzone przez zwierzęta; - w zakresie § 5 pkt. 1) i 2) uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej w postaci wprowadzenia regulacji dot. mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości własnych i dot. naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi tylko w zakresie drobnych napraw— związanych z bieżącą eksploatacją; - w zakresie § 4 ust. 1 pkt. 1) i 2) uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej w postaci wprowadzenia szczegółowych regulacji dot. sposobu uprzątania błota, śniegu, ludu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego. W uzasadnieniu podano, iż uchwała została podjęta m.in. w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1190 raku o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 r. nr 16 poz. 95 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2012 r. poz. 391 ze zm.). Wspomniane przepisy nie dają organom gminy kompetencji do: 1.wprowadzenia nakazu prowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne także w kagańcu /patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 23.02.2016 r., sygn. II SA/Łd 1114/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.09.2012, sygn. II OSK 1492/12/ 2.wprowadzenia zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, place gier i zabaw i piaskownice da dzieci, a także na inne tereny /patrz wyrok WSA w Łodzi ż dnia 23.02.2016 r., sygn. II SA/Łd 1114/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21.03.2018 sygn. II SA/Bd 1273/17/ 3.wprowadzenia odpowiedzialności właścicieli za wszystkie szkody wyrządzone przez zwierzęta /patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 23.02.2016 r., sygn. II SA/Łd 1114/15/ 4.wprowadzenia nieprecyzyjnych regulacji dot. mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości własnych i dot. naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi tylko w zakresie drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją /patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 27.06.2017 r., sygn. II OSK 2873/15/ 5.wprowadzenia zakazu kazuistycznych regulacji dot. sposobu uprzątania błota, śniegu, ludu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego /patrz wyrok NSA w Warszaw e z dnia 21.06.2017 r., sygn. II OSK 991/17/ Wniesiono o stwierdzenie nieważności w zakresie zaskarżonych regulacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, iż Prokurator nie wskazał dokładnie, które przepisy Organ miał naruszyć, w żaden sposób nie uzasadnił, nie rozwinął lakonicznego stwierdzenia zamieszczonego w uzasadnieniu Skargi, że "uregulowania wykraczają poza ramy ustawowego umocowania". Tym trudniejsza jest polemika z zarzutami Skargi, których autor nie uzasadnił i nie rozwinął. Odnośnie zarzutów, iż przytoczone przepisy art. 4 ust.1 i 2 ustawy nie dają organom gminy kompetencji do wprowadzonych uregulowań organ podnosi: - zaskarżona uchwala przed jej podjęciem była opiniowana, zgodnie art. 4 ust. 1 ustawy przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu, który nie kwestionował tych zapisów, podobnie zresztą jak nadzór prawny Wojewody Małopolskiego, - "wprowadzenie nakazu prowadzania psa na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne także w kagańcu i na smyczy" nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych i koresponduje z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którymi, zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli. Stanowisko Organu jest potwierdzone aktualnym orzecznictwem sądowym, w tym WSA w Krakowie - wyrok z dnia 5 lutego 2020 r. - sygn. akt: II S4/Kr 1451/19 oraz NSA wyrok z dnia 17 listopada 2015 r. - sygn. akt: II OSK 618/14); - celem uchwalonego Regulaminu - zaskarżonej Uchwały jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oznacza to, że rada gminy może uwzględniać te cele i może uchwalać w akcie prawa miejscowego takie przepisy, które przecież zdaniem Organu nie wykraczają poza te cele: wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, wymaga od właścicieli aby w ściśle określonych miejscach ( w zaskarżonej Uchwale np. placach gier i zabaw, w piaskownicach dla dzieci) przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem ani nie jest trudne do osiągnięcia (vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2020 - sygn. akt: II SA/Kr 1296/19): - regulaminowe zapisy dotyczące "mycia pojazdów samochodowych poza myjniami...." organ uważa za precyzyjne i zrozumiałe, zarzut jest nieuzasadniony i nie można z nim polemizować wobec braku jakichkolwiek argumentów Skarżącego; - Regulamin - zaskarżona Uchwała zgodnie z utrwalonym orzecznictwem może precyzować szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego i takie właśnie zdaniem Organu zasady zostały uchwalone; zarzut "kazuistycznych regulacji" jest niezrozumiały i nie uzasadnia go w stopniu umożliwiającym polemikę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 13 listopada 2020 r. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr XVIII/80/2019 Rady Gminy Polanka Wielka z dnia 16.09.2019 roku w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Polanka Wielka". Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga jest częściowo zasadna tj. w zakresie § 4 ust. 1 pkt. 1 i 2; § 5 ust. 1 pkt. 2 w zakresie słów: "będących własnością myjącego pojazd samochodowy"; § 5 ust 1 pkt. 3; § 5 ust. 2 pkt. 2; § 18 ust. 1 pkt. 2 "c" w zakresie słów: "oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych przepisów" oraz § 18 ust. 4 załącznika zaskarżonej uchwały, gdyż jest ona dotknięta wadami, które skutkować muszą stwierdzeniem nieważności tej części jej zapisów. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Prokurator w kilku przypadkach błędnie określił zaskarżane jednostki redakcyjne uchwały, myląc "ustępy" z "punktami". Niemniej jednak z jednej strony sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, a z drugiej strony analiza uzasadnienia skargi i treści uchwały, pozwalają ustalić jakie jednostki redakcyjne były zamiarem zaskarżenia Prokuratora. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa"), uchwalany przez radę gminy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W zakresie § 4 ust. 1 pkt. 1 i 2 załącznika uchwały należy wskazać, że trafnie podnosi się w skardze, że w tym wypadku doszło do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez bezpodstawne wprowadzenie szczegółowych regulacji dot. sposobu uprzątania błota, śniegu, ludu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego. Przykładowo można przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Ol 179/20, w którym wyrażono pogląd, że lokalny prawodawca powinien określić wymagania, szczegółowe zasady obowiązujące przy uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, lecz delegacja ustawowa nie upoważnia do określenia sposobu uprzątania zanieczyszczeń. Odnośnie tej jednostki redakcyjnej należy też podkreślić, że zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa. Przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze" Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że cały § 4 ust. 1 pkt. 2 załącznika uchwały narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przepis ten zdefiniował bowiem teren, z którego właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, powtarzając treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co jest w świetle powyższych rozważań niedopuszczalne. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy upoważnia bowiem radę gminy jedynie do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi odrębną ustawową regulację określając, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W związku z tym art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 ustawy. W zakresie § 5 ust. 1 pkt. 2 załącznika uchwały należy wskazać, że z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust 2 pkt 1 d ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że również treść § 5 ust. 1 pkt. 2 regulaminu w zakresie w jakim uprawnia do mycia pojazdów jedynie na nieruchomości, będącej własnością myjącego pojazd samochodowy, wkracza i ingeruje bez odpowiednego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji (a nie np. na nieruchomości sąsiada za jego zgodą). Za zgodne z ustawą, będące uszczegółowieniem zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami należy natomiast uznać postanowienia, że mycie to jest dozwolone na wydzielonych, utwardzonych powierzchniach oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji. Dlatego Sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt. 2 załącznika uchwały jedynie w zakresie słów: "będących własnością myjącego pojazd samochodowy", oddalając skargę w pozostałej części zaskarżającą tę jednostkę redakcyjną. Analogicznie, za zgodne z ustawą, będące uszczegółowieniem zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami należy też uznać postanowienia § 5 ust. 1 pkt. 1 załącznika uchwały. Dlatego również odnośnie tej jednostki redakcyjnej skarga została oddalona. Zasadne jest natomiast zakwestionowanie § 5 ust. 1 pkt. 3 załącznika uchwały, który dopuszcza mycie jedynie nadwozia samochodu. Podzielając pogląd wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygnatura akt VIII SA/Wa 286/20, należy wskazać, że ustawodawca upoważnił gminę do określenia szczegółowych zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych w całości. Brak jest zaś podstaw do wprowadzenia ograniczenia w zakresie mycia jedynie do nadwozia pojazdu. Trafnie argumentuje skarżący, że delegację ustawy naruszają postanowienia § 5 ust. 2 pkt. 2 załącznika uchwały, ograniczając możliwość naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2019 r., sygnatura akt II SA/Gd 69/19). Uregulowanie takie narusza bowiem wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Natomiast postanowienia § 5 ust. 2 pkt. 1 i 3 załącznika uchwały należy uznać za zgodne z ustawą, będące uszczegółowieniem zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami. Sama skarga nie zawiera zresztą w tym zakresie żadnych zarzutów, dlatego w tej części została ona oddalona. Przechodząc do dalszych rozważań za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi odnośnie § 18 ust. 4 załącznika uchwały i § 18 ust. 1 pkt. 2 "c" ale tylko w zakresie słów: "oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych przepisów". Co się tyczy § 18 ust. 4, to regulacja ta w sposób oczywisty przekracza delegację ustawową poprzez uregulowanie kwestii odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta, do czego organ gminy zgodnie z ustawą nie jest uprawniony. Ponadto regulacja ta jest niezgodna z prawem, przepisami kodeksu cywilnego, który reguluje zasady dotyczące przypisanie określonemu podmiotowi winy, jej rodzaju i odpowiedzialności za szkodę. Co się tyczy § 18 ust. 1 pkt. 2 "c" załącznika uchwały, to w zakresie zakazu wprowadzania zwierząt na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych przepisów, regulacja ta przekracza delegację ustawową poprzez uregulowanie kwestii pozostających poza upoważnieniem ustawowym. Co się tyczy pozostałych zaskarżonych przepisów, tj.: § 7 ust. 1 pkt. 8; § 18 ust. 1 pkt. 1; § 18 ust. 1 pkt. 2 "b" i pozostałej części § 18 ust. 1 pkt. 2 "c" załącznika uchwały, to w tym zakresie skarga jest bezzasadna. Przechodząc do tej części rozważań, w pierwszej kolejności wskazać należy, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znane są argumenty przedstawione w niektórych orzeczeniach, których część została przywołana w skardze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn wskazanych poniżej wyraża jednak pogląd, że zaskarżona uchwała jest w tym zakresie zgodna z prawem. Następnie należy przywołać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17. Co prawda wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów, niemniej jednak związane to było przede wszystkim z tym, że zdaniem NSA jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia natomiast wymaga, że w uzasadnieniu tego wyroku, przedstawiono także poglądy odnośnie zakresu obowiązywania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W szczególności wskazano, że: "prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego". Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt, lecz określa szereg nakazów określonego postępowania, które nie są powiązane z żadnymi zakazami wstępu, zawierając jedynie zakaz wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu (§ 7 ust. 1 pkt. 8) oraz nie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyjątkiem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., przy czym zakaz ten nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników (§ 18 ust. 1 pkt. 2 "b") oraz nie wprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci (§ 18 ust. 1 pkt. 2 "c"). Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ograniczają zatem w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż w/w miejsca stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami. Przechodząc w tym zakresie do szczegółowych rozważań należy zaznaczyć, że ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta, był do osiągnięcia tylko poprzez uchwalenie zakwestionowanych przepisów uchwały. Z tych przyczyn przepisy te, nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Jeśli chodzi o place zabaw dla dzieci, piaskownice, tereny placów gier i zabaw oraz do uprawiania sportu, należy podkreślić, że na tych terenach przebywają dzieci i to wielokrotnie w wieku nawet od kilku czy kilkunastu miesięcy. Dzieci te mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych. Natomiast nawet samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu, szczególnie jeśli chodzi o odchody płynne, których w całości usunąć się nie da. W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość, związana z ich szczekaniem. Żaden kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie posiada i w miejscu gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na placach zabaw niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się na placu zabaw, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, zmuszony będzie do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi, i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o dzieciach, a nie o zwierzętach. Jeśli chodzi o budynki użyteczności publicznej, to również w tym wypadku jest to jedyne możliwe rozwiązanie prawne, dające osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez zwierzęta. Jak już wcześniej wskazano, jeśli chodzi o psy, nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby nie szczekały, gdyż żaden kaganiec temu nie zapobiegnie. Natomiast szczekanie w pomieszczeniu zamkniętym, jest niezwykle uciążliwe zarówno dla pracowników świadczących tam pracę, jak i osób z zewnątrz. Już samo warczenie psa może wywołać znaczny i uzasadniony dyskomfort u osób, które się tam znajdują oraz lęk u małych dzieci, które np. są z rodzicem, załatwiającym urzędową sprawę. Co się natomiast tyczy kotów i innych zwierząt futerkowych, to ich sierść jest źródłem silnych alergenów, na które uczulonych jest wiele osób. Biorąc pod uwagę, że również w tym wypadku nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby w pomieszczeniach zamkniętych, zabezpieczyć osoby postronne przed działaniem tych alergenów, jedynym skutecznym sposobem, dającym osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością zwierząt dla ludzi w budynkach użyteczności publicznej, jest ustanowienie nakazu nie wprowadzania tam zwierząt. Dlatego również z tego powodu kwestionowany zapis, należy ocenić jako zgodny z prawem. Podsumowując te część rozważań należy wskazać, że wprowadzona regulacja, która została zaskarżona przez Prokuratora, jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli zwierząt. Podkreślenia bowiem wymaga, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt, co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach, przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia. Dlatego postanowienia § 7 ust. 1 pkt. 8 i § 18 ust. 1 pkt. 2 "b" i "c" (za wyjątkiem zwrotu dotyczącego terenów objętych zakazem na podstawie przepisów odrębnych, o czym była mowa powyżej) zaskarżonego załącznika uchwały należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz nie naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) Przechodząc do § 18 ust. 1 pkt. 1 załącznika uchwały, to sprowadza się on do obowiązków osób utrzymujących psy, do wyprowadzania ich poza granice własnych nieruchomości na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne także w kagańcu. W ocenie Sądu w/w obowiązki są oczywiste i uzasadnione kwestią bezpieczeństwa (psy ras agresywnych), a także ochrony przed uciążliwością dla ludzi psów biegających luzem w terenach publicznie dostępnych. Podkreślić należy, że zachowania nawet spokojnych psów nigdy nie są możliwe do przewidzenia, na co niejednokrotnie wskazują doniesienia medialne. Ponadto w miejscach publicznych, zarówno dzieci, jak i dorośli czy to jeżdżą na rowerach, rolkach, hulajnogach, czy też biegają. Tego rodzaju zachowanie, niejednokrotnie wyzwala w psach agresję, a bardzo często prowadzi do obszczekiwania, czy biegnięcia za szybko poruszającą się osobą. Takie zachowanie psa jest niewątpliwie, co najmniej uciążliwe dla osoby, która jest obszczekiwana lub goniona przez psa. W przypadku małych dzieci, może w nich budzić silny lęk. Ponadto ktoś może na przykład nie życzyć sobie aby być obwąchiwanym przez obcego psa, czy aby obwąchiwane było jego dziecko, a zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia, dla innego człowieka może być uciążliwe. Tego rodzaju sytuacje są natomiast do uniknięcia tylko wtedy, gdy pies znajduje się na smyczy. Podkreślić przy tym należy, że właściciel psa nie musi prowadzać go na smyczy krótkiej. Na rynku dostępne są smycze regulowane o znacznej długości, które z jednej strony zapewniają psom dużą swobodę ruchu, a nawet możliwość biegania, a z drugiej dają możliwość szybkiego i skutecznego zapanowania nad psem, który z różnych przyczyn staje się groźny lub uciążliwy dla ludzi. Co się tyczy psów należących do ras uznanych za agresywne, to obowiązek prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu również jest w pełni uzasadniony. Są to psy silne, często naturalnie agresywne i to, że istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela (np. zajętego rozmową, który ma uwagę skupioną na czymś innym niż jego pies) oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, uzasadniają obowiązek, aby tego rodzaju psy były prowadzane zarówno na smyczy jak i w kagańcu. Dlatego nakazy wyrażone w § 18 ust. 1 pkt. 1 zaskarżonej uchwały należy z jednej strony ocenić, jako będące w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostające w proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli psów. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt. I wyroku) oraz art. 151 p.p.s.a. (pkt. II wyroku).