II SA/Gl 889/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Miasta R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. UZASADNIENIE Informacją roczną z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił dla Miasta R. opłatę stałą za usługi - odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za okres 1 stycznia 2020 r. - 23 września 2020r. w wysokości 716,00zł. Wskazano, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych każda po 179,00 zł każda, za I kwartał w terminie do 30 kwietnia 2020 r., za II kwartał - do 31 lipca 2020 r., za III kwartał - do 31 października 2020 r. a za IV kwartał - do 31 stycznia 2021 r. na wskazany rachunek bankowy. Pismem z dnia 9 marca 2020 r. strona złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne, podnosząc, że do obliczenia wysokości opłaty podano czas wyrażony w dniach - 267 dni, natomiast z danych meteorologicznych wynika, że średnioroczna ilość dni z opadem dla miasta R. wynosi 167 dni. Z uwagi na powyższe wniosła o skorygowanie przedmiotowej opłaty. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określił Miastu R. za okres 1 stycznia 2020 r. – 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 76,00zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu podano, że "czas wyrażony w dniach" w opłacie stałej należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli co do zasady - 365 dni (w przypadku roku przestępnego - 366 dni). Zgodnie z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej m.in. za oprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych "ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała ustalana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego. Z kolei w art. 271 ust. 6 Prawa wodnego, że podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Skoro zatem opłata ustalona jest w formie informacji rocznej i podzielona jest kwartalnie na 4 części, to oczywistym jest, że odnosi się do jednego roku, czyli jako podstawę opłaty należenia należało przyjąć 365 (366) dni. W niniejszym przypadku, wobec faktu, iż pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. dotyczyło czasu oznaczonego – tj. do dnia 23 września 2020 r. – należało przyjąć do obliczeń 267 dni. Skargę na powyższą decyzję wniosło, reprezentowane przez pełnomocnika, Miasto R. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 271 pkt 3 i art. 2 poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "czas wyrażony w dniach", uzasadnioną przez organ brakiem określenia w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym przez Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. liczby dni w roku, w których ma miejsce rzeczywiste odprowadzanie do wód - wód opadowych o roztopowych i przyjęcie przez organ jako wskaźnika 366 dni (pełnego roku kalendarzowego 2020), podczas gdy powinien zostać on odniesiony do średniorocznej liczby dni deszczowych w roku, która dla R. wynosi 167 dni, co miało wpływ na wysokość wymienionej opłaty stałej. Uwzględniając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podano m.in., że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "czasu wyrażonego w dniach". Bez wątpienia jednak opłata jest daniną publiczną, co za tym idzie wykładnia tego przepisu nie powinna być dokonywana na niekorzyść strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgormadzonym w sprawie materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył co do zasady argumentację z zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 20202 r. , poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi . Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 cytowanej ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit.a wymienionej ustawy wysokość opłaty stałej m.in. za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z kolei w świetle art. 271 ust. 4 pkt 1 tej ustawy wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s m odprowadzanych do wód. Z kolei w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) "jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50zł na dobę za 1m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych." Ma rację organ, że sformułowanie "czas wyrażony w dniach" należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli co do zasady 365 (ewentualnie 366 w roku przestępnym). W tym konkretnym przypadku zresztą organ przyjął w roku 2020 r. opłatę za 267 dni, gdyż pozwolenie wodnoprawne będące podstawą naliczenia przedmiotowej opłaty dotyczyło okresu do 23 września 2020 r. Zatem zgodnie z art. 271 ust. 1 omawianej ustawy wysokość opłaty stałej ustalają Wody Polskie "w formie informacji rocznej" Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2028 r. sygn. akt II SA/Kr 721/18), a w tym konkretnym przypadku tego okresu roku, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Czynnik wymienionego powyżej iloczynu w postaci określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzonych. Każdorazowo ma to być ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu. Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata stała ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 626/20). Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego w postaci art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego , ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl