II GZ 429/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1563/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 15 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1563/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. Sp. z o.o. w T. wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] marca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2020 r., ustalająca, że uczestniczka postępowania podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług. Decyzja ta, jako stwierdzająca istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, a więc potwierdzająca istnienie określonego stanu rzeczy, nie mieści się w katalogu aktów, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Decyzja nie nosi znamion wykonalności, wobec czego wniosek o jej wstrzymanie Sąd uznał za bezzasadny. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zarzuciła obrazę przepisów postępowania i błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia. Wskazała, że od 20 kwietnia 2022 r. do 25 maja 2022 r. wniosła do WSA w Warszawie 16 skarg na decyzje Prezesa NFZ. Do tej pory otrzymała kilka postanowień WSA odmawiających wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji. Ze względu na jednolity charakter merytoryczno-prawny wszystkich skarg spółka wniosła o łączne rozpatrywanie skarg, czego WSA nie uwzględnił. Wysokość szkód związanych z 16 decyzjami ma charakter znaczny i jest o wiele wyższa niż przy szkodliwości wynikającej z jednej decyzji, czego nie zważył WSA w Warszawie. Skarżąca wskazała, że w zaskarżonych decyzjach w sposób dowolny, bez właściwych decyzji i rozstrzygnięć sądowych, zmieniono charakter umów cywilnoprawnych z umów o dzieło na umowy zlecenie. Zaskarżone decyzje mają charakter wymiarowy określający kwoty do zapłaty, a nie charakter merytoryczno-prawny, określający obowiązek ubezpieczeniowy. Stwierdziła również, że w poszczególnych sprawach dotyczących jej skarg WSA w Warszawie wydał postanowienia różniące się znacznie w uzasadnieniu od siebie, mimo że sprawy są tożsame. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia wymaga, że wobec nie każdej decyzji może być udzielona ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonaniu. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, str. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. SA/Rz 1382/96, opubl. 1998/3/65, t. 1; post. NSA z 20 października 2009 r., sygn. II OZ 892/09). W rzeczywistości problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienia i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, Wyd. 5, str. 490; post. NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12). Dla ustalenia, czy dany akt lub czynność charakteryzuje się cechą wykonalności, niezbędne jest ustalenie, czy obliguje on skarżącego, organy administracji publicznej względnie osoby trzecie do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem faktycznym z nich wynikających (por. P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 211, 216). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje m.in. decyzja odmowna (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 375). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolicie pogląd, że decyzja stwierdzająca istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego (wydawana na ogół jedynie w sytuacjach wątpliwych w kontekście hipotezy normy prawnej określającej obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu) ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdza istnienie określonego stanu rzeczy. Taka decyzja nie mieści się w katalogu aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wynika bowiem z ustawy (po spełnieniu warunków określonych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej), a nie z decyzji właściwego organu Narodowego Funduszu Zdrowia, która może jedynie potwierdzić podleganie przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tytułu (zob. A. Pietraszewska-Macheta, A. Sidorko [w:] E. Fryźlewicz-Chrapisińska, I. Kowalska-Mańkowska, K. Urban, A. Pietraszewska-Macheta, A. Sidorko, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2018, art. 109). Potwierdzenie to nie nadaje się do wykonania w tym znaczeniu, że nie wymaga dla swojej skuteczności podjęcia jakichkolwiek czynności przez stronę czy organ administracyjny. (por. np. postanowienia NSA z: 17 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 58/22, 7 lutego 2014 r., sygn. akt II GZ 29/14). Zaskarżona decyzja – wbrew twierdzeniom spółki – nie określa kwoty pieniężnej należnej do zapłaty, lecz jedynie wskazuje, że zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Wobec tego NSA uznał za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji o tym, że zaskarżona decyzja nie ma przymiotu wykonalności, a tym samym niemożliwe jest wstrzymanie jej wykonania, a zażalenie strony należało oddalić. Poza kontrolą NSA na obecnym etapie postępowania były podniesione przez spółkę argumenty, że doszło do zmiany charakteru umów cywilnych oraz dot. rozmiaru szkód związanych z 16 decyzjami, z uwagi na niewykonalność tych decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.