II OSK 1983/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 340/09 w sprawie ze skargi F. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 340/09 oddalił skargę F. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Konecki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy Końskie do załatwienia według właściwości wniosek F. D. z dnia 3 stycznia 2008 r. o wydanie orzeczenia o zaprzestaniu użytkowania przez małżonków K. kotłowi, ponieważ stanowi ona zagrożenie dla osób trzecich. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Burmistrz odmówił nakazania B. i J. małżonkom K. wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w związku z ogrzewaniem budynku mieszkalnego przez kocioł c.o., położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w N.. Organ odmawiając nakazania wykonania czynności na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wskazał, że przeprowadzone oględziny wykazały, iż nie występuje negatywne oddziaływanie na środowisko instalacji ogrzewania budynku mieszkalnego, będącego własnością małżonków K.. Kotłownia użytkowana jest zgodnie z jej przeznaczeniem, w piecu c o. spalane jest paliwo stałe – węgiel kamienny i drewno. Nie stwierdzono uciążliwości związanych z eksploatacją w ramach zwykłego korzystania ze środowiska z instalacji lub urządzenia. Przeprowadzone oględziny w różnych warunkach pogodowych nie ujawniły, aby dym wpadał w dolne partie istniejących budynków. W odwołaniu od tej decyzji F. D. wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego została sfałszowana i Kolegium w związku z tym stwierdziło jej nieważność w części dotyczącej rozbudowy domu o kotłownię i klatkę schodową. Jego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie został dotychczas załatwiony. Kotłownia stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia na działce nr ew. [...], ponieważ komin wybudowany jest w odległości 5 metrów od okien i drzwi wejściowych do jego mieszkania. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazało, iż zgodnie z art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie, wykonanie określonych czynności, zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził, iż określenie "negatywne oddziaływanie na środowisko" oznacza oddziaływanie prowadzące do negatywnych skutków, przy czym nie oznacza to, że w każdym przypadku będzie to działanie niezgodne z prawem. Organ pierwszej instancji, zdaniem Kolegium podjął wszelkie działania niezbędne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadził dwukrotnie oględziny, które nie potwierdziły, aby wydobywający się dym z komina negatywnie oddziaływał na środowisko. W ocenie organu skoro sporny piec jest wykorzystywany do okresowego ogrzewania budynku, co wiąże się ze zwykłym korzystaniem ze środowiska i nie stwierdzono aby instalacja negatywnie oddziaływała na środowisko, to nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W skardze na powyższą decyzję F. D., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, ponowił zarzuty dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, podnosząc, iż decyzja, którą otrzymał nie zawierała rozstrzygnięcia co do klatki schodowej i kotłowni. Skarżący podniósł, że nie zgadza się ustaleniami przeprowadzonych oględzin, bowiem komin z uwagi na jego usytuowanie w odległości 5 metrów od jego mieszkania musi mieć niekorzystny wpływ na bezpośrednie sąsiedztwo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd wskazał, iż z oświadczeń skarżącego składanych w postępowaniu administracyjnym i podtrzymanych na rozprawie przed Sądem wynika, iż domaga się on nakazania małżonkom K. dokonania rozbiórki Komina. Tymczasem na podstawie art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska, właściwy organ może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności, zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Sąd pokreślił, iż w doktrynie przyjmuje się, iż w zakresie obowiązków, o jakich mowa w art. 363 ustawy nie mieści się nakazanie zaprzestania eksploatacji określonego urządzenia lub instalacji (komentarz K. Gruszecki do art. 363 ustawy, lex 2008, wyd.II). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż żądanie skarżącego wynika z nieprawidłowego wcześniejszego działania organu, który F. D. doręczył inną, niż małżonkom K., decyzję o ustaleniu na ich wniosek warunków zabudowy, która nie zawierała rozstrzygnięcia, iż rozbudowa budynku mieszkalnego obejmuje również budowę kotłowni. Kolegium stwierdziło w tej części nieważność tej decyzji, to zaś stanowiło podstawę do złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które to postępowanie nie zostało zakończone. Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw nakazania właścicielom kotłowni wykonania na podstawie art. 363 ustawy określonych czynności. Prowadzone w różnych warunkach pogodowych oględziny nie wykazały aby dym z komina wlatywał bezpośrednio do pomieszczeń mieszkalnych skarżącego, czy też uniemożliwiał mu korzystanie z podwórka. F. D. tych okoliczności nie udowodnił, zaś zarzuty co do prawidłowości sporządzonych protokół z oględzin, zdaniem Sądu, są gołosłowne. Z ustaleń organów wynika, że małżonkowie K. do opalania stosują węgiel i drewno, a sama instalacja kominowa odpowiada wymogom w zakresie wyprowadzenia komina ponad dach. Sąd Wojewódzki wskazał, iż w sytuacji toczącego się postępowania wznowieniowego odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę, rozstrzygnięcie wydane w tym przedmiocie, bądź następne będące wynikiem postępowania legalizacyjnego organów nadzoru budowlanego, może być dalej idące, aniżeli rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 363 ustawy. Sąd odwołał się do komentarza K. Gruszeckiego do art. 363 ustawy, według którego " W państwie prawa za niedopuszczalne należałoby uznać postępowanie organów administracji, z których jeden nakazywałby wykonanie czynności zabezpieczających, a drugi po wykonaniu nakazanych prac zakazywałby prowadzenia działalności lub nakazywałby rozbiórkę obiektów, w których wcześniej zostałyby wykonane czynności zabezpieczające". F. D. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zapis art. 363 uniemożliwia odpowiedniemu organowi nakazanie małżonkom K. rozbiórki nieprawidłowo wniesionej instalacji kominowej, pomimo iż jej eksploatacja negatywnie oddziałuje na środowisko, co wynika wprost z załączonej do skargi opinii biegłego S. K.( dostarczonej przez skarżącego po wydaniu wyroku z dnia 11 września 2009 r.), pomimo iż z brzmienia tego artykułu wynika, że wójt, burmistrz lub prezydenta miasta może nakazać w drodze decyzji osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Pełnomocnik skarżącego zawarł w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonej do skargi kasacyjnej opinii technicznej z września 2009 roku, którą, jak podkreślił, skarżący otrzymał po wydaniu orzeczenia w sprawie niniejszej. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części, przy pozostawieniu rozstrzygnięcia w tym zakresie Sądowi I instancji. W motywach skargi autor kasacji podniósł, iż nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że brak jest podstaw do nakazania właścicielom kotłowni wykonania na podstawie art. 363 ustawy - Prawo ochrony środowiska określonych czynności, skoro z załączonej do skargi opinii technicznej wynika, że nieprawidłowe zaprojektowanie filara kominowego na posesji małżonków B. i J. K. ma okresowe negatywne oddziaływanie na posesję F. D., ponieważ powoduje częste przedostawanie się spalin w pobliże jego budynku, zwykle przy porywach zachodnich. Zaniżenie wykonawcze filara kominowego w stosunku do projektu potęguje jego niewydolność użytkową i w efekcie negatywne oddziaływanie na posesję skarżącego. Rozbiórka wadliwie funkcjonującego obiektu pozwoliłaby na zniwelowanie negatywnych skutków, jakie wywołuje wykorzystywanie obecnej instancji kominowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez błędne jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia właściwemu organowi nakazanie rozbiórki nieprawidłowo wzniesionej instalacji kominowej, eksploatacja której negatywnie oddziałuje na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy wnikliwie opisanej w zaskarżonym wyroku i jednocześnie prawidłowo ocenionej zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Powołany przepis umożliwia nałożenie w drodze decyzji obowiązku wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Zatem dla jego zastosowania konieczne stwierdzenie, że określona działalność osoby fizycznej wpływa negatywnie na środowisko. W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom kasatora, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zebrane dowody w wyniku toczącego się postępowania wyjaśniającego nie wykazały, aby działanie sąsiadów małżonków K. negatywnie oddziaływało na środowisko. Zatem więc nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska, tym samym do wydania przez Burmistrza decyzji nakazującej rozbiórkę instalacji kominowej. Za słusznością stanowiska Sądu Wojewódzkiego, co do braku negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji do ogrzewania budynku mieszkalnego małżonków K. przemawiają wyniki z przeprowadzonych przez organ administracyjny pierwszej instancji oględzin w dniach: 3 lutego 2009 r. oraz 19 marca 2009 r., w trakcie których nie stwierdzono, aby dym z komina ich budynku przedostawał się w dolne partie nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Nie można pominąć również tego, że mistrz kominiarski dwukrotnie ( w latach 2007-2008) dokonał kontroli tego komina, stwierdzając w protokołach sprawozdawczo-opiniujących jego sprawność oraz prawidłową wysokość jego wyprowadzenia ponad dach budynku mieszkalnego. Natomiast podnoszone przez kasatora argumenty, że sporny komin został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym, ponieważ zaniżono jego wysokość, co powoduje, że dym przedostaje się w pobliże jego domu nie mógł odnieść zamierzonego skutku w sytuacji toczącego się obecnie, z jego inicjatywy, postępowania wznowieniowego przed organem architektoniczno-budowlanym w sprawie pozwolenia na budowę w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji przez małżonków K.. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji wyniki tego postępowania, bądź wyniki ewentualnego postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego, mogą doprowadzić do wyniku oczekiwanego przez kasatora w razie stwierdzenia przez organy niezgodnego z prawem wykonania komina. Wobec tego w pierwszej kolejności przed tymi organami kasator powinien podnosić wszelkie argumenty mające wskazywać na nieprawidłowości w wykonaniu komina i związane z tym nieprawidłowe jego funkcjonowanie oraz na ich poparcie przedłożyć załączoną do skargi kasacyjnej opinię techniczną. W odniesieniu do wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii technicznej załączonej do skargi kasacyjnej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie przed sądem pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi A. S.-C. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa ( art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.