IV SA/Wr 576/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA – Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla decyzję I i II instancji; UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] przyznającą S. B. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem M. B. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł. miesięcznie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] przyznającej S. B. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem M. B. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Uzasadnieniem dla tak wydanej decyzji był fakt, iż wydano ją z naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z póź. zm.). W odwołaniu od tej decyzji S. B. przyznała, iż jej mąż faktycznie pracuje na terenie W. B. od dnia 13 września 2005 r. Jednocześnie wskazała, iż jej sytuacja rodzinna i finansowa była znana zarówno urzędnikom pracującym w Urzędzie Gminy M., jak i samemu Wójtowi, a pomimo to wydana została decyzja, mocą której przyznano jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Podniosła także, iż błędne stosowanie prawa i jego wadliwa interpretacja dokonywana przez organy administracji, nie jest jej winą i nie może stanowić przesłanki do ewentualnego zwrotu świadczeń rodzinnych, tym bardziej że nie pozwala na to obecny stan finansowy jej rodziny. Przyznane świadczenia rodzinne pobierała w dobrej wierze, gdyż to na organie I instancji ciążył obowiązek stosowania obowiązujących przepisów. W motywach swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.), organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a do zadań tych należy m.in. wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, przy czym właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 19 i 20 k.p.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, podlega stwierdzeniu nieważności, a postępowanie w sprawie może być wszczęte bądź z urzędu bądź na żądanie strony - art. 157 § 2 k.p.a. Z akt sprawy, a w szczególności z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z S. B. w dniu 14 lipca 2006 r., nie sposób wywieść wniosku, iż organ wydający decyzję wiedział o fakcie świadczenia pracy przez męża strony poza granicami kraju. Tym bardziej, iż w części VI wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, S. B. oświadczyła, iż jej mąż w 2005 r. nie osiągnął żadnych dochodów. Oświadczenie to pozostaje zatem w sprzeczności z twierdzeniem wnioskodawczyni, iż jej sytuacja rodzinna była znana właściwemu organowi. Zgodnie z brzmieniem art. 25 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba pobierająca świadczenia zobowiązana jest informować organ o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. S. B. pismem z dnia 31 stycznia 2007 r. złożyła do Urzędu Gminy w M. wniosek o wstrzymanie wypłaty na jej rzecz świadczeń rodzinnych z dniem 1 lutego 2007 r., nie uzasadniając jednak swego wniosku. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Wójt Gminy M. o fakcie wykonywania pracy na terenie Wielkiej Brytania przez męża strony dowiedział się dopiero w dniu 2 marca 2007 r. z pisma [...] Ośrodka Polityki Społecznej we W.. Tym samym uznać należy, iż w dacie wydawania decyzji, której nieważność została następnie orzeczona, organ był przekonany o swojej właściwości rzeczowej do rozpoznania sprawy wniosku o zasiłek rodzinny. Niezależnie od powyższego, obowiązujące przepisy ustanawiają ogólny obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Przestrzeganie tego obowiązku z urzędu oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Organ ten winien sam określić, czy posiada zdolność prawną do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego w danej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2002 r. sygn. akt I SA 1844/00, "obowiązek ten spoczywa na nim w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną". Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości czyni ją z mocy prawa nieważną. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. traktuje jednolicie decyzje wydane przez organ niewłaściwy niezależnie od tego jakie przesłanki leżały u jej podstaw i czy zostały wydane w wyniku błędu samego organu. Stwierdzenie nieważności w oparciu o powyższy przepis jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Wada określona w cytowanym przepisie jest bowiem uznana za wadę na tyle ciężką, że powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie, nawet gdy decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego. Bez znaczenia zatem dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości organu, pozostaje to czy organ wydał taką decyzję w wyniku winy strony, własnego zaniedbania, czy też jakichkolwiek innych przyczyn. Decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa, a jej unieważnienie jest jedynie potwierdzeniem stanu już istniejącego. W niniejszej sprawie, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...], zostało wszczęte z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., działające w oparciu o w/w przepisy nakładające na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującej się odnośnie obarczania jej odpowiedzialnością za działania organu w postaci zobowiązania do zwrotu pobranych świadczeń rodzinnych, to w ocenie organu uznać należy je za przedwczesne. Nie toczy się bowiem żadne postępowanie w sprawie zwrotu nienależne pobranych świadczeń. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S. B. podniosła, iż decyzja ta stanowi spór kompetencyjny pomiędzy Wójtem Gminy M., Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J. G. i [...] Ośrodkiem Polityki Społecznej we W.. Wskazała też, że skutki tego sporu nie mogą bezpośrednio dotyczyć jej rodziny, zwłaszcza jeśli chodzi o skutki materialne, ponieważ ona sama poczyniła wszystkie działania formalnoprawne i opierała się wyłącznie na decyzjach właściwych organów. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd podejmuje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w trybie nadzwyczajnym. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności bądź wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] przyznającej skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W ocenie organu, ponieważ mąż skarżącej jest zatrudniony w A., to rozpoznanie jej wniosku o zasiłek i dodatek do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, powinno nastąpić, na podstawie postanowień art. 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z póź. zm.), w ramach koordynacji przez Marszałka Województwa. Decyzja z dnia [...] r. jest zatem obarczona istotną wadą, gdyż została wydania przez niewłaściwy organ, co stanowi naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie, zastosowano nieprawidłowy tryb nadzwyczajny weryfikacji decyzji ostatecznej. Właściwym trybem jest wznowienie postępowania administracyjnego na postawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadmnistracyjne, Warszawa 2004 r., s. 304). Jeśli chodzi o podstawę wymienioną w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to o jej spełnieniu decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35). Taka właśnie sytuacja faktyczna i prawna miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej od dnia 13 września 2005 r. jest zatrudniony w A. i tam, od dnia 13 lutego 2006 r., pobiera świadczenia rodzinne na dzieci. Mamy zatem do czynienia z istotną okolicznością, która istniała w chwili wydania decyzji ostatecznej, lecz nie była znana organowi wydającemu decyzję, a mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Wyjście na jaw istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej, istniejącej w dniu wydania decyzji, ale nie znanej organowi orzekającemu, może stanowić wyłącznie podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.) nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).