I OW 66/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Marki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Marki a Zarządem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. K. w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z 19 marca 2019 r. Burmistrz Miasta Marki (dalej także: Burmistrz) wystąpił o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Warszawie (dalej także: Zarząd Dróg) poprzez wskazanie Zarządu Dróg jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku A. K. (dalej także: strona) w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego w Markach. W uzasadnieniu wskazał, że 3 grudnia 2018 r. A. K. złożyła do Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie wniosek w powyższej sprawie. Zarząd Dróg 6 grudnia 2018 r. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał wniosek Burmistrzowi, powołując się na ocenę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także GDDKiA) wyrażoną w piśmie z 12 września 2018 r. Zdaniem Burmistrza stanowisko Zarządu Dróg jest błędne, ponieważ opiera się na "mapie poglądowej projektu podziału kompetencji w zarządzaniu drogami", która nie ma prawnych podstaw. Burmistrz nie jest właściwy w sprawie, gdyż zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa pozostaje w trwałym zarządzie GDDKiA. Burmistrz dodał również, że z nieoficjalnych informacji wynika, że przedmiotowe działki obecnie mogą znajdować się w zarządzie Zarządu Dróg, a nie Gminy Miasto Marki. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Dróg wniósł o jego oddalenie, ewentualnie odrzucenie, zaś w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosków, o wskazanie Burmistrza Miasta Marki jako właściwego w sprawie. Nadto wniósł o połączenie do łącznego rozpoznania niniejszej sprawy ze sprawą zawisłą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o sygn. akt II GW 15/19. W uzasadnieniu, przytaczając przepisy k.p.a. oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; "u.d.p."), wskazał, że w świetle art. 19 ust. 2 i 5 ww. ustawy organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest zarządca drogi – a więc GDDKiA, zarząd województwa, zarząd powiatu, wójt lub prezydent miasta, w zależności od charakteru drogi. Zarząd Dróg takim organem zaś nie jest, wobec czego niniejszy wniosek powinien zostać odrzucony jako niedopuszczalny. W przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia Zarząd Dróg wniósł o wskazanie Burmistrza jako organu właściwego w sprawie. Zwrócił uwagę, że Burmistrz nie wskazał we wniosku czy pas drogowy, którego dotyczy wniosek A. K., jest pasem drogi krajowej czy gminnej. Kwestie własności gruntu w przypadku dróg publicznych są okolicznością drugorzędną dla rozstrzygnięcia wniosku strony. Burmistrz nie wykazał, że wniosek strony nie dotyczy pasa drogi, którym on nie zarządza. Nie wykazał też, że pasem drogi zarządza inny organ. Zarząd Dróg podkreślił, że nie jest organem administracji, lecz jednostką, przy pomocy której organ – zarządca drogi – wykonuje czynności. W piśmie z 11 lipca 2019 r. Burmistrz wskazał, że organ, z którym pozostaje w sporze, to Zarząd Województwa Mazowieckiego (dalej: Zarząd Województwa) jako zarządca drogi wojewódzkiej, a nie wskazany we wniosku Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Województwa wniósł o jego oddalenie, ewentualnie o wskazanie Burmistrza jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że wniosek Burmistrza nie spełnia wymogów jasnego i niewątpliwego wyjaśnienia sprawy, a spór kompetencyjny może być wszczęty dopiero wtedy, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniony przez organ inicjujący wniosek, a tak w sprawie nie jest. Zarząd Województwa zwrócił również uwagę na rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tymi samymi podmiotami w sprawie o sygn. akt II GW 15/19, w której Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Burmistrza. Zarząd Województwa podkreślił, że niedopuszczalne są zmiany podmiotowe po stronach przeciwnych w trakcie zawisłej sprawy. Nadto podał, że w świetle ustaleń Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, który powołał się na stanowisko GDDKiA, działki wskazane we wniosku nie stanowią pasa drogowego drogi wojewódzkiej (dawniej krajowej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że pierwotnie Burmistrz Miasta Marki wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Warszawie. Rację należy przyznać Zarządowi Dróg, że w takiej sytuacji przedmiotowy wniosek podlegałby oddaleniu, z uwagi na niepowstanie sporu kompetencyjnego, gdyż taki może powstać jedynie między organami administracji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2019 r., sygn. akt II GW 15/19, CBOIS). Zarząd Drogi takim organem nie jest, bowiem w świetle art. 21 ust. 1 u.d.p. stanowi jedynie jednostkę organizacyjną utworzoną przez zarządcę drogi (art. 19 ust. 1 u.d.p.). Jednakże pismem z 11 lipca 2019 r. Burmistrz zmodyfikował swój wniosek, wskazując, że organem, z którym pozostaje w sporze jest Zarząd Województwa Mazowieckiego, a nie Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł przeszkód, aby rozpoznać tak zmodyfikowany wniosek. Stosownie do treści art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny. W piśmiennictwie podkreśla się, że "przez pojęcie sporu należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy" (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAWSA 2006, nr 3, poz. 75). Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana konkretna sprawa przez właściwy organ. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów można mówić dopiero wtedy, kiedy organy w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie, której przedmiot jest jednoznacznie sprecyzowany pod względem faktycznym. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Burmistrzem Miasta Marki a Zarządem Województwa Mazowieckiego, którego przedmiotem jest rozbieżność w zakresie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p. zezwolenia na zjazd z drogi udziela jej zarządca. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. stanowi, iż zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na zjazd, jest kategoria, do której droga została zaliczona. Jak to już wskazano, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46; z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 237/17, CBOIS). Burmistrz, jako organ inicjujący postępowanie o rozstrzygnięcie sporu, wskazał, że przedmiotowa droga wg stanu prawnego ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków posadowiona jest na działce, która pozostaje w trwałym zarządzie GDDKiA. Jednocześnie dodał jednak, że "z nieoficjalnych informacji wynika, iż przedmiotowe działki obecnie mogą znajdować się w zarządzie Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, a nie Gminy Miasto Marki.". Z kolei Zarząd Województwa Mazowieckiego zauważył, że w świetle ustaleń Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, który powołał się na stanowisko GDDKiA, działki wskazane we wniosku nie stanowią pasa drogowego drogi wojewódzkiej (dawniej krajowej). Jednakże zauważyć należy, iż na potwierdzenie którejkolwiek z powyższych okoliczności brak jest jednoznacznych dowodów w przekazanych Sądowi aktach. Wobec powyższego należy stwierdzić, że spór między organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. W sprawie nie można też wykluczyć, że przedmiotowy spór nie jest sporem kompetencyjnym w rozumieniu powołanych przepisów. Zgodnie z u.d.p, drogi wewnętrzne nie mieszczą się wśród kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. 1 ustawy). Według art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis ten odnosi się wyłącznie do dróg, które posiadają status dróg publicznych. W takiej jedynie sytuacji zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, od której niezadowolona strona może złożyć odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga natomiast lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej. Zjazdy z dróg wewnętrznych podlegają tylko uzgodnieniu z właścicielem tej drogi. Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie ma podstaw do wydania aktu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wynika stąd, że to zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej wyraża zgodę na zlokalizowanie zjazdu. Jego uprawnieniem jest też uzgodnienie projektu tego zjazdu (por. postanowienie z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 237/17). Odnosząc się do wniosku strony o połączenie do łącznego rozpoznania sprawy niniejszej oraz sprawy o sygn. akt II GW 15/19, to zwrócić należy uwagę, że, po pierwsze, brak było ku temu podstaw, a po drugie ww. sprawa została już rozpoznana. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 i art. 151 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.