I SAB/Wr 388/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi O. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O.B. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy skarżąca 4 października 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wniosek został złożony wraz z pismem przewodnim z 2 października 2019 r., które podpisał pełnomocnik skarżącej. W treści pisma wskazał, że w załączeniu przekłada pełnomocnictwo. Pomimo tego do pisma nie załączono ww. dokumentu. W treści pisma pełnomocnik, powołując się na art. 63 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), domagał się potwierdzenia wniesienia podania, przypominając o terminach rozpoznania sprawy. Pismem z 7 października 2019 r. pełnomocnik zażądał wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku. Zaś 7 listopada 2019 r. do organu administracji wpłynęło ponaglenie, w którym strona nadal zastępowana przez pełnomocnika, domagała się uznania rażącej bezczynności w rozpoznaniu wniosku, zobowiązania do jego niezwłocznego rozpoznania, ustalenia przyczyn zwłoki i osób winnych bezczynności. Pismem z 19 listopada 2019 r. organ administracji, działając na podstawie art. 105 ust. 1 i ust. 2 i art. 106 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach), wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku, w tym dostarczenia fotografii oraz przedstawienia niezbędnych dokumentów. W piśmie zawarto pouczenie, że nieuzupełnienie ww. braków w terminie siedmiu dni będzie skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Wezwanie skierowano do strony na adres wskazany na kopercie zawierającej wniosek (czyli na adres biura pełnomocnika). Przesyłka zawierająca ww. wezwanie, po dwukrotnym jej awizowaniu, wróciła do nadawcy ze skutkiem doręczenia na 11 grudnia 2019 r. Pismem z 20 listopada 2019 r. organ administracji przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców. W dniu 27 listopada 2019 r. do organu administracji wpłynęło pismo pełnomocnika strony zawierające wniosek o wgląd w akta sprawy. Zawiadomieniem z 16 stycznia 2020 r. organ administracji wniosek strony pozostawił bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, osobistego stawiennictwa oraz przedłożenia dokumentu podróży. Z uwagi na brak dołączonego do sprawy pełnomocnictwa oraz nie wskazania przez skarżącą miejsca zamieszkania na terenie RP wezwanie skierowano na adres podany na kopercie wniosku. Pismo po dwukrotnym awizowaniu zostało zwrócone nadawcy. Do dnia wydania zawiadomienia strona nie stawiła się w organie administracji i nie uzupełniła żądanych dokumentów, co stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. skutkuje pozostawieniem podania bez rozpoznania. Pismem z 22 maja 2020 r. pełnomocnik strony wystąpił z wnioskiem o udzielnie informacji w sprawie i wskazania przewidywanej daty zakończenia sprawy. W dniu 10 sierpnia 2020 r. strona – działająca przez pełnomocnika - wniosła skargę na bezczynność (wyłączając okresy zawieszenia terminów procesowych, z uwagi na Covid -19). Zarzucała naruszenie art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; art.37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia w terminie 7 dni; art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez lekceważące podejście do strony i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; art. 61 § 4 w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, co narusza zasadę zaufania i czynnego udziału w postępowaniu oraz zasadę informowania; art. 63 § 4 k.p.a., poprzez niewydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika wobec złożenia żądania w tym zakresie; art. 73 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie możliwości udziału w postępowaniu, ograniczenie kontaktów z osobą prowadzącą sprawę i braku realnej możliwości wglądu w akta sprawy; naruszenie art. 217 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wydania zaświadczenia potwierdzające stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżąca wnioskowała o: 1) zobowiązanie organu administracji do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie wniosku strony w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi administracji orzeczenia; 2) stwierdzenia rażącej bezczynności; 3) wymierzenie przez Sąd grzywny organowi administracji w wysokości 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.); 4) na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznania od organu administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł; 5) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała m.in, że postanowieniem z 16 grudnia 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał jej ponaglenie na uzasadnione, wyznaczając termin rozpoznania sprawy na 16 marca 2020 r. Podkreślała, że jej wnioski o wgląd w akta sprawy są ignorowane. Odwołując się do poglądów judykatury stwierdziła, że organ administracji pozostaje w rażącej bezczynności. Takie przewlekanie sprawy jest dla strony stresujące, co uzasadnia wniosek o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że do wniosku i dalszych pism nie dołączono pełnomocnictwa, skarżąca nie podała również swojego aktualnego adresu. W tej sytuacji pisma doręczano na adres widniejący na kopercie wpływu wniosku, będący adresem rzekomego pełnomocnika. W dalszych wywodach organ administracji zwłokę w rozpoznaniu wniosku uzasadniał ogromnym wpływem spraw i problemami kadrowymi. W przedmiocie żądania zasądzenia sumy pieniężnej i grzywny wskazywał, że nie jest to bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu stosowanym w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co w sprawie nie występuje i nie zostało uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, a bezczynność ta jest rażąca. Na wstępie skazać trzeba, że stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, organ administracji nie wydał decyzji kończącej postępowanie, ale zawiadomieniem z 16 stycznia 2020 r. wniosek strony pozostawił bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku, o które strona była wzywana pismem z 19 listopada 2019 r. Podstawę prawną działania organu administracji stanowiły przepisy art. 105 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1, ust. 1b i ust. 2 ustawy o Cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 k.p.a. Powołane zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu. Jednakże nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego nią podania (żądania), przysługuje na zasadach ogólnych skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu po uprzednim wniesieniu ponaglenia (por. uchwałę składu siedmiu 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). W realiach rozpoznawanej sprawy, w ramach skargi bezczynność, możliwie i konieczne jest zbadanie, czy zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia braków formalnych, miało uzasadnienie. Oraz – w zależności od wyniku uprzedniej oceny - czy organ administracji dopuścił się bezczynności. Wczesnej jednak odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie w opinii Sądu skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość cyt. regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu. Przechodząc zatem do badania zasadności pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania dostrzec trzeba, że organ administracji uznając, że działający w imieniu strony pełnomocnik nie przedłożył pełnomocnictwa do zastępowania jej w sprawie przyjął, że skarżąca działa sama. Przy czym, wobec braku wskazania miejsca pobytu skarżącej korespondencję zawierającą zarówno wezwanie z 19 listopada 2019 r. do uzupełniania braków formalnych wniosku, jak i zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania doręczono na imię i nazwisko skarżącej pod adres wskazany na kopercie, w której dostarczono wniosek do organu administracji. Korespondencja (w obu przypadkach) wróciła z adnotacją "nie podjęto w termie", co organ administracji cenił jako doręczenie skuteczne w dacie wynikającej z art. 44 § 4 k.p.a. W opinii Sądu opisane postępowanie organu administracji ocenić trzeba jako błędne. Nie można bowiem uznać, że w sprawie nastąpiło poprawne doręczenie pisma z 19 listopada 2019 r. stronie skarżącej, a w efekcie, że organ prawidłowo pozostawił jej wniosek bez rozpoznania. Powyższe odnosi się również do zawiadomienia z 16 stycznia 2020 r. Z utrwalonego orzecznictwa Sądów administracyjnych wynika bowiem, że niedołączenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego jest jednym z braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Niedokonanie przez organ administracji wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania i wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia zgłoszonego w podaniu żądania z powodu braku umocowania, jest nie tylko istotnym naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. Niezłożenie pełnomocnictwa w terminie zakreślonym w wezwaniu do jego złożenia, zawierającym pouczenie o skutkach niezłożenia, prowadzi do wydania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania". Przeprowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby, która nie jest należycie umocowana, może bowiem oznaczać, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 1308/92, publ. w PiŻ 1994/14, s. 15). Zaniechanie organu administracji w zakresie wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pisma z 2 października 2019 r. stanowi uchybienie wskazanym na wstępie przepisom. Tym samym nie można uznać, że kolejne czynności podjęte wyłączenie względem skarżącej są prawidłowe. Odnosi się to do przyjęcia, że adresem, pod którym należy doręczać pisma stronie jest adres pełnomocnika. Wskazane błędy skutkują niemożnością przyjęcia, że strona była prawidłowo wezwana do uzupełnienia braków formalnych, a co za tym idzie rzutują na ocenę prawidłowości zawiadomienia o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania. Zatem nadal organ administracji w sposób prawidłowy nie rozpoznał wniosku skarżącej. Tym samym, w opinii Sądu, pozostaje on bezczynny, gdyż nie rozpoznał sprawy w zakreślonym terminie. Granice czasowe załatwienia sprawy określają przepisy art. 35 i nast. k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dla uznania istnienia bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak wynika z akt sprawy wniosek strony, złożony 4 listopada 2019 r. do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Zawiadomienie o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania nie ma uzasadnienia prawnego, co skutkuje stwierdzeniem, że sprawa nadal nie jest załatwiona, a zatem organ administracji pozostaje w zwłoce. Przy czym nie jest to zwłoka, którą można uznać za uzasadnioną. Jakkolwiek organ administracji czynności w sprawie podjął stosunkowo szybko, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że były one sprowokowane złożonym przez stronę ponagleniem, które – jak wynika z akt sprawy zostało przyjęte i przekazane dalej. W tym zakresie organ administracji działa bardzo niekonsekwentnie, gdyż nadaje bieg ponagleniu podpisanemu przez pełnomocnika, który w zakresie innych czynności (wezwanie do uzupełnieni braków formalnych) nie był umocowany do działania w sprawie. Brak zakomunikowania pełnomocnikowi tego faktu (braku pełnomocnictwa) powodowało, że trwał on w przekonaniu, że do wniosku taki dokument dołączył, zaś dalsze czynności z jego udziałem tylko potwierdziły zapatrywanie, że jest umocowany do zastępowania skarżącej. Z treści skargi wynika, że nadal stanowisko organu administracji wyrażone w tej sprawie (zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania) nie jest znane ani pełnomocnikowi ani stronie. Przy czym, co istotne nie mogli oni powziąć w tym zakresie jakiejkolwiek wiedzy, gdyż pomimo licznych wniosków nie umożliwiono im wglądu w akta sprawy. Takie postępowanie narusza wskazane na wstępie przepisy oraz zasady wskazane w treści skargi. Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa skarżącej nie została rozpozna w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów, bowiem na moment wniesienia skargi procedowana była przez 10 miesięcy. Nie ma wątpliwości, że to na organ administracji ustawodawca nakłada obowiązek wezwania o uzupełnienie braków formalnych, zatem zaniechanie w tym zakresie obciąża wyłącznie organ administracji. W tych okolicznościach uzasadnione było stwierdzenie istnienia bezczynności, po uwzględnieniu art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednocześnie oceniając dalsze okoliczności wskazane w art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdza, że bezczynność organu administracji miała charakter rażący. W postępowaniu zignorowano podstawowe przepisy i zasady prawa, do których przestrzegania organ upoważniony jest z urzędu. Przy czym strona w żaden sposób nie przyczyniła się do zaistniej sytuacji, pełnomocnik był w postępowaniu aktywny, a zatem nie istniały problemy komunikacyjne, wynikały one wyłącznie z postawy organu administracji. Oceniając tą okoliczność Sąd wziął pod uwagę okres bezczynności (z wyłączeniem okresu wskazanego w ustawie z 2 marca 2020 r.) oraz fakt, że czynności organu administracji były podejmowane dopiero po monitach strony. Pod uwagę wzięto również fakt, że rozpoznawana sprawa nie należy do skomplikowanych. Sąd ma świadomość, że na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców i wywołana epidemią Covid - 19. Jednakże te okoliczności nie mogą usprawiedliwiać zaniechań tak co do podjęcia czynności w rozsądnym terminie, jak i pomijania tych, które wynikają z obowiązujących przepisów. Ponadto sytuacja kadrowa pomimo ogromnego napływu wniosków nie zmienia się od dobrych kilku lat. Stąd też, w okolicznościach tej sprawy, bezczynność organu administracji w rozpoznaniu wniosku strony, należało uznać za rażącą. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej i orzeczenia o wymierzeniu organowi administracji grzywny, Sąd mając na uwadze zasadę wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. uznał, że uzasadnione jest zasądzenie tylko sumy pieniężnej w kwocie wskazanej w sentencji orzeczenia. W tym względzie wzięto po uwagę charakter naruszenia prawa przez organ administracji, funkcję dyscyplinującą zastosowanej instytucji oraz brak szerszego uzasadnienia zgłoszonego w skardze żądania. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).