II OSK 1570/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2621/19 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2621/19 oddalił skargę Burmistrza Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]w zakresie w jakim utrzymywała ona w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 17.0485 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy [...], w miejscowości [...], w granicach wydzieleń planistycznych o symbolach: [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: uogrl). Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w odniesieniu do spornych terenów zachodziły podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku Gminy. Odmowa uwzględnienia wniosku opartego na art. 7 ust. 2 uogrl nie może być oceniana jako istotne ograniczenie możliwości rozwoju gminy, lecz podyktowana była potrzebą ochrony niewielkich zasobów gruntów rolnych wyższych klas w gminie [...], należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podzielono stanowisko Ministra, że w pierwszej kolejności należy przeznaczyć na cele nierolnicze grunty najniższych klas bonitacyjnych (IV-VI), co jest zgodne z zadaniami ochrony gruntów rolnych. Ponadto gmina [...] dysponuje gruntami przeznaczonymi w poprzednich procedurach planistycznych na cele nierolnicze, a dotąd niezainwestowanymi – rezerwa ta wynosi łącznie 22,1183 ha. Dodatkowo w tej sprawie gmina [...] pozyskała zgodę na zmianę przeznaczenia kolejnych gruntów klasy III - łącznie 14,8896 ha na cele mieszkaniowe i usługowe. Jednocześnie organ uwzględnił także niewielki przyrost liczby mieszkańców w sołectwie. W takich okolicznościach Minister miał podstawy do przyjęcia, że aktualnie gmina dysponuje terenem zapewniającym jej rozwój i zabezpieczającym zapotrzebowanie na nowe tereny mieszkaniowe i usługowe, którego pomimo posiadanych możliwości nie zrealizowała. W konsekwencji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że przewagę należy dać argumentom służącym ochronie gruntów rolnych, poprzez ograniczenie przeznaczenia ich na cele nierolnicze. 2. Gmina [...] wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się odmową wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, o łącznej powierzchni 17,0485 ha, położonych na terenie Gminy [...] co przejawiło się w oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji organu I i II instancji w zakresie wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych - w sytuacji istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia, mimo iż grunty te - usytuowane w sąsiedztwie obszarów zainwestowanych (terenów aktywności gospodarczej) lub posiadających zgodę na zmianę przeznaczenia, na obszarach nie służących produkcji rolniczej - stanowią grunty o niskiej przydatności produkcyjnej, a wyłączenie z produkcji rolnej wnioskowanych terenów nie spowoduje pogorszenia warunków gospodarki żywnościowej w skali regionu oraz w skali kraju ani nie uszczupli dotychczasowego zasobu ziemi wykorzystywanej rolniczo; 2) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postępowania znaczenia pojęcia "przydatności produkcyjnej gruntu" uwzględniającego stan faktyczny oraz poprzez pojmowanie w sposób absolutny ochrony gruntów rolnych bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z okoliczności, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m. in. rozwój społeczny i gospodarczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 i art. 10 ust. 1 uogrl, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że rolą organu była jedynie ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze, podczas gdy w rzeczywistości Minister - z uwagi na literalną treść i wykładnię wymienionych przepisów - winien dokonać oceny korzyści ekonomicznych, ponieważ ta ocena stanowi jedną z przesłanek stanowiących punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia kwestii zmiany przeznaczenia gruntów. W oparciu o przedstawione zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów, wskazać należy, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. 3.4. Szczegółowe kryteria oceny, czy jest zasadna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w powołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy ogranicza przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 uogrl stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia art. 6 ust. 1 uogrl prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. 3.5. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego dokonuje organ dokonuje oparty jest zaś na pozaprawnych kryteriach słuszności i celowości. 3.6. Oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia interesu społecznego z interesem strony, należy uznać ją za prawidłową. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl oraz przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy udzielaniu zgodny na nierolnicze przeznaczenie gruntów jest trafna. Wskazywane przez gminę korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów graniczących z istniejącym układem komunikacyjnym. Odnosząc się do kwestii gradacji przesłanek warunkujących zgodę na takie wyłączenie, podkreślić należy, że niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Jednak mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadziłaby do tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna. 3.7. Na brak dowolności i dokonanie wyważenia interesu strony z interesem publicznym wskazuje też to, że Minister w znacznym zakresie uwzględnił wniosek Gminy i wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze kolejnych gruntów rolnych klasy III (łączna powierzchnia 14,8896 ha), które były położone w bezpośrednim sąsiedztwie zurbanizowanej strefy miejscowości. Zasadnie podkreślono, że sam fakt utworzenia sprawnego układu komunikacyjnego nie oznacza, iż wszystkie grunty położone przy drogach powinny być zabudowywane (wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 775/18). Okoliczność, iż niektóre z tych gruntów sąsiadują z jednej strony z obszarami zabudowanymi (rozproszona zabudowa zagrodowa) nie oznacza sama przez się, że nie podlegają ochronie i powinny być zabudowane – zwłaszcza, że stanowią element zwartych kompleksów rolnych z innymi gruntami rolnymi, w tym gruntami niższych klas. 3.8. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji i Ministra, że skoro w obrębie Ladzin grunty rolne klas I-II nie występują, natomiast grunty klasy III stanowią ok. 26 % ogólnej powierzchni gruntów rolnych, to w pierwszej kolejności należy przeznaczyć na cele nierolnicze grunty najniższych klas bonitacyjnych (IV-VI). Ponadto gmina [...] dysponuje gruntami przeznaczonymi w poprzednich procedurach planistycznych na cele nierolnicze, a dotąd niezainwestowanymi – rezerwa ta wynosi łącznie 22,1183 ha. Dodatkowo w tej sprawie gmina [...] pozyskała zgodę na zmianę przeznaczenia kolejnych gruntów klasy III - łącznie 14,8896 ha na cele mieszkaniowe i usługowe. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dokonania błędnej wykładni art. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 uogrl, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl, jak również art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 i art. 10 ust. 1 uogrl są całkowicie chybione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.