I SA/Wa 238/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. L., decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego za zakup żywności, środków higieny osobistej i detergentów. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] września 2019 r. S. L. wystąpił m.in. o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych tj. zakupu żywności, środków higieny osobistej i detergentów. Prezydent [...] decyzją z [...] października 2019 r. odmówił przyznania zasiłku celowego. Organ podał, że w kontrakcie socjalnym zawartym [...] maja 2019 r. S. L. został zobowiązany do aktywnego poszukiwania pracy. W tym celu otrzymał zaświadczenie [...] o posiadaniu uprawnień do bezpłatnych przejazdów komunikacją miejską w okresie od [...] października 2019 r. do [...] października 2019 r. Jednak aktywność wnioskodawcy ograniczała się tylko do wizyt w Urzędzie Pracy. Pomimo wydania mu sześciu kart aktywności zawodowej, tylko na jednej widniał wpis od jednego pracodawcy, któremu wnioskodawca odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia. Organ I instancji powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508) przywoływanej dalej jako: "u.p.s." wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Wspiera ona osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Cele te osiąga się poprzez wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak konieczności ciągłego i systematycznego jej utrzymywania, a jedynie udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez te osoby trudności materialnych i życiowych. Działania organów pomocy społecznej nie można w żadnym razie utożsamiać z możliwością uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Funkcją pomocy społecznej jest bowiem wspierania osób w ich wysiłkach, a nie ich zastępowanie. Jednocześnie osoby i rodziny korzystające z pomocy są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a dopiero niemożność pokonania trudnej sytuacji życiowej poprzez wykorzystanie własnych środków, możliwości i uprawnień stanowi przesłankę do udzielenia stosownej pomocy. W ocenie organu S. L. mógłby pokonać swoje problemy, gdyby podjął pracę, jednak z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że nie dąży on do podjęcia zatrudnienia. Jego postawa wskazuje, że otrzymywanie świadczeń z pomocy społecznej stanowi dla niego cel sam w sobie i świadczy o braku chęci współpracy z pracownikiem socjalnym. Skoro zainteresowany nie podejmuje działań mających na celu poprawę swojej sytuacji poprzez podjęcie zatrudnienia i nie podejmuje współpracy z pracownikiem socjalnym to musi się liczyć z możliwością odmowy przyznania mu świadczenia z pomocy społecznej, stosownie do treści art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej poprzez niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Od powyższej decyzji S. L. wniósł odwołanie. Wniósł o zmianę decyzji i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że możliwość korzystania z komunikacji miejskiej wykorzystał do dojazdów do urzędu pracy w celu znalezienia zatrudnienia. Podał, że więcej aktywności zawodowej nie mógł podjąć, z uwagi na bezdomność. Oświadczył, że przed [...] maja 2008 r. nie miał uprawnień do podjęcia zatrudnienia w Polsce, nie posiadał stosownej decyzji. Jednocześnie wskazał, że zamieszkiwał w noclegowniach i schronisku dla bezdomnych do [...] kwietnia 2019 r. Po tym dniu przebywał w noclegowniach. Obecnie oczekuje na mieszkanie socjalne, o które stara się od 2016 r. Zdaniem skarżącego bezdomność uniemożliwia podjęcia pracy. Wydłużająca się bezdomność skarżącego i tym samym bezrobocie wynika z zaniechań urzędników i ich decyzji. Gdyby skarżący w 2009 r. otrzymał mieszkanie socjalne od 2010 r. podjąłby zatrudnienie i rozpoczął normalne życie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia organu I instancji. Poza tym wskazał, że S. L. mimo braku przeciwskazań zdrowotnych, od wielu lat przebywa w Polsce nie podejmując zatrudnienia. Nie wykonuje zobowiązań kontraktów socjalnych. Propozycje zatrudnienia nie spotykają się z jego aprobatą. Wobec tego należało przyjąć, że nie podejmuje on współpracy w celu rozwiązania swej trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że S. L. nie posiada dochodu z innego źródła aniżeli środki społeczne. Okresowo otrzymuje pomoc w formie posiłków i bezpłatnych przejazdów komunikacją miejską. Nie może jednak oczekiwać, że spełnione zostaną wszystkie jego prośby przy całkowicie biernej jego postawie. Pomoc społeczna pełni jedynie funkcję wspierającą i dlatego nie może stanowić źródła całkowitego utrzymania osób podejmujących wysiłki w celu usamodzielnienia się. Jeżeli chodzi zaś o rgumentację skarżącego, że na przeszkodzie w zatrudnieniu stoi brak mieszkania, organ odwoławczy wskazał, że nie można utożsamiać rezygnacji z zatrudnienia z bezdomnością, gdyż na terenie [...] działają schroniska zapewniające całodobowe schronienie. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] S. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: -art. 7 i art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaś wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania , gdyż skutkowało pozbawieniem go zakupu leków środków higieny osobistej i detergentów; -art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową przyznania zasiłku celowego. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i argumentację, która legła u podstaw decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej jako: "ups" lub "ustawa", w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z przepisu tego wynika, że przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że o tym, czy i w jakim rozmiarze zasiłek celowy zostanie przyznany stronie decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, wyrażonymi w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ups pomoc społeczna jedynie wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem uprawnienia wynikające z przepisów ups mają charakter subsydiarny, czyli tylko uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu materiał dowodowy zawarty w administracyjnych aktach sprawy nie budzi wątpliwości i w pełni uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że S. L. od [...] lat przebywa w Polsce, od 2016 r. jest zarejestrowany w Urzędzie Pacy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W maju 2019 r. zawarł kontrakt socjalny z ośrodkiem pomocy społecznej, w którym został zobowiązany do aktywnego poszukiwania pracy. Rację należało przyznać SKO w [...], że skarżący nie współdziała z organem pomocy społecznej i nie próbuje własnymi siłami wyjść z trudnej sytuacji życiowej. Realizację kontraktu socjalnego ogranicza do stawiania się w urzędzie pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia. Nie wykazuje inicjatywy podjęcia zatrudnienia. Nie skorzystał z proponowanego przez doradcę klienta udziału w projektach dotyczących przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Z powyższego wynika, że skarżący zainteresowany jest tego rodzaju formami pomocy społecznej, które zapewnią mu stałe bytowanie (środki pieniężne, mieszkanie, bezpłatne przejazdy) na koszt społeczeństwa. Nie jest natomiast zainteresowany wyjściem z trudnej sytuacji osobistej poprzez uzyskanie środków z własnej pracy. Jego wieloletnia bierna postawa na rynku pracy świadczy o tym, że jest on nastawiony na długotrwałe utrzymywanie się ze środków pomocy społecznej, bez potrzeby uprzedniego zaangażowania w to przedsięwzięcie swojej osoby, czy też wykorzystania własnych możliwości znalezienia pracy, aby zdobyć środki na swoje utrzymanie. Skarżący pomija to, że działalność pomocy społecznej oparta jest na wspieraniu aktywności samej osoby fizycznej i to przez pewien niezbędny czas (jeżeli chodzi o osoby pełnosprawne, zdolne do pracy), a nie na prostym rozdawnictwie świadczeń i zapewnieniu świadczeniobiorcy dożywotniego źródła utrzymania. Wobec tego odmowa przyznania przez Prezydenta [...] zasiłku okresowego była zgodna z prawem - art. 11 ust. 2 ups, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 1055/16 (dostępny w CBOSAl) zauważył, że art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, dotyczący braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym względzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Warto również wskazać na trafną uwagę, że egzekwowanie od podopiecznych instytucji pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia. Innymi słowy, organy pomocowe zobowiązane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Stąd na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Osoba występująca o świadczenia z pomocy społecznej nie może zakładać bierności w w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Z przyczyn wyżej omówionych uznać należy, że organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Nie miały też miejsca inne naruszenia prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji, w tym zarzucanego w piśmie pełnomocnika z dnia 16 listopada 2020 r. naruszenia art. 7 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Polski tzw. czerwoną strefą, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.