I GSK 995/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 925/19 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 925/19 po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta K. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020: w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2) umorzył postępowanie administracyjne; zaś w pkt 3) zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. Zarządu Województwa Ś. zobowiązał Beneficjenta – Miasto K. do zwrotu części dofinansowania ze środków europejskich w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, realizującego projekt pn. "[...]", na podstawie umowy z 28 lipca 2016 r. nr [...], w wysokości 169 594,38 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości. Organ stwierdził, że w ramach projektu, doszło do naruszenia art. 40 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm. – dalej: P.z.p.). Wskazane naruszenie stanowi, nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L Nr 347 z 2013 r., str. 320 i nast., dalej: rozporządzenie (UE) nr 1303/2013). Konsekwencją stwierdzenia przez IZ RPO WSL nieprawidłowości jest nałożenie korekty finansowej i anulowanie wkładu publicznego w ramach projektu. Stwierdzone naruszenie wpisuje się w hipotezę normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej: u.f.p.), jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd I instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wskazał, że można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa krajowego i unijnego. WSA przyznał rację stronie skarżącej, że nie doszło nawet do potencjalnej szkody w budżecie Unii, gdyż zaistniała omyłka, o czym świadczy fakt, że w trakcie postępowania Wykonawcy nie zgłaszali uwag i pytań do treści dokumentacji. Ponadto Urząd Zamówień Publicznych potwierdził, że uchybienie nie miało istotnego wpływu na przebieg postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz wybór oferty najkorzystniejszej. WSA podkreślił, że doszło do rozbieżności treści ogłoszeń opublikowanych w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz na stronie internetowej Beneficjenta. Różnice w treści dotyczą daty realizacji zamówienia. W Biuletynie Zamówień Publicznych jako datę realizacji zamówienia podano 31.10.2016 a w pozostałych wersjach oraz w specyfikacji istotnych warunków zamówienia podano datę 31.10.2017 r. Nadto, co przyznaje organ, w pięciu z sześciu dokumentów postępowania wskazano prawidłową datę zakończenia realizacji zamówienia, a w toku postępowania nie wniesiono zastrzeżeń do treści ogłoszenia o zamówieniu, ani do specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Do zamawiającego wpłynęło 8 ofert, a każda z nich jako termin realizacji wskazywała 31.10.2017 r. Błędnie zatem z tych okoliczności wywiódł organ, że wskazane rozbieżności co do daty realizacji zamówienia, mogły spowodować, że jakiś potencjalny podmiot zainteresowany zamówieniem zrezygnuje ze złożenia oferty. Już na pierwszy rzut oka widać, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej wobec wskazania daty realizacji zamówienia 31.10.2016 zamiast 31.10.2017 r. Tym bardziej, że Biuletyn Zamówień Publicznych, w którym zamieszczono sporne zamówienie nosił datę publikacji 5.04.2016 r. Oczywistym jest, że tak krótka data realizacji zobowiązywała każdego potencjalnego oferenta do sprawdzenia rzeczywistego terminu realizacji zamówienia. Do podobnych wniosków doszedł Urząd Zamówień Publicznych, który w odpowiedzi na zapytanie organu, pismem z 31 sierpnia 2018 r. wyjaśnił, że błędnie podana data w Biuletynie Zamówień Publicznych nie miała wpływu na przebieg postępowania. Tym samym powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na przebieg postępowania oraz wybór oferty najkorzystniejszej. Organ nie ocenił tego dowodu w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zasadne okazały się zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie i ocenę zebranego materiału dowodowego. To z kolei doprowadziło organ do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Tym samym skoro nie można wykazać, że Beneficjent choćby potencjalnie wyrządził szkodę w budżecie Unii to nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania Beneficjenta do zwrotu części dofinansowania w kwocie 169.594,37 zł wraz z odsetkami. Sąd I instancji stwierdził, że w związku z powyższym prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.) a zatem zaistniała konieczność umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego, co znajduje umocowanie w treści art. 145 § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oddalenie skargi, - w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Gliwicach, a także kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, tj. a to art. 2 pkt. 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu jakoby powołany przepis miały zwalniać instytucję zarządzającą z obowiązku należytej oceny możliwości wystąpienia szkody i z obowiązku ustalenia wysokości, również hipotetycznej, II) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 227 i art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranych dowodów (treści ogłoszenia o zamówieniu opublikowanego w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz treści dokumentów o zamówieniu opublikowanych na stronie internetowej Skarżącego) co doprowadziło do niesłusznego uznania, że wskazana przez Skarżącego w BZP data zakończenia inwestycji (odmienna od dat wskazanych w innych dokumentach) stanowi oczywistą omyłkę pisarką, a tym samym prowadzone przez Skarżącego postępowanie o udzielnie zamówienia publicznego nie stanowiło naruszenia procedur i nie spowodowało szkody w budżecie ogólnym UE. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i prawa o postępowaniu nie są zasadne. W złożonym środku zaskarżenia postawiono dwa zarzuty, jeden natury procesowej, drugi odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszeństwo w rozpoznaniu w zakresie złożonej skargi kasacyjnej mają zarzuty procesowe. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W zakresie naruszenia przepisów procesowych wskazano na naruszenie art. 227 i art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranych dowodów (treści ogłoszenia o zamówieniu opublikowanego w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz treści dokumentów o zamówieniu opublikowanych na stronie internetowej skarżącego) co doprowadziło do niesłusznego uznania, że wskazana przez skarżącego w BZP data zakończenia inwestycji (odmienna od dat wskazanych w innych dokumentach) stanowi oczywistą omyłkę pisarską, a tym samym prowadzone przez skarżącego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie stanowiło naruszenia procedur i nie spowodowało szkody w budżecie ogólnym UE. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, gdzie wiodące znaczenie ma art. 106 § 3 p.p.s.a., zauważyć należy, że przepis ten, jak i powiązane z nim pozostałe artykuły dotyczą uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez sądy administracyjne I instancji. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do tego postępowania w myśl art. 106 § 5 p.p.s.a. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odnotować trzeba, że Sąd I instancji w tej sprawie takiego postępowania nie prowadził. Natomiast w zakresie oceny legalności zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) sąd administracyjny dokonał jego oceny stosując p.p.s.a., a nie przepisy procedury cywilnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. może być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów k.p.c. Tylko w takim przypadku p.p.s.a. przewiduje w art. 106 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2155/11, LEX nr 1235583). Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., połączony z odpowiednim przepisem k.p.c., może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 182/11, LEX nr 1219075). Zasadniczo z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd administracyjny przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego - uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. - może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2311/11, LEX nr 1151706). Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentu, o którym mowa jest w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powołanie zatem nieskutecznie, jako naruszonych art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 233 § 1 k.p.c., skutkuje tym, że nie podważono przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Tym samym zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie Zarząd skutku. Innych zarzutów procesowych strona skarżąca kasacyjnie nie postawiła. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął się pogląd, że w przypadku, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1692/09, LEX nr 746735). Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 825/08, LEX nr 529901, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1036/08, LEX nr 596655 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1036/08, LEX nr 596655). Sąd kasacyjny związany jest także niepodważoną zarzutami oceną zaprezentowaną w sprawie przez Sąd I instancji. Tym samym NSA związany jest stanowiskiem, iż w sprawie zaszła oczywista pomyłka, co do wskazanej daty 31 października 2016 r., jako terminu zakończenia realizacji zamówienia. Uznaniem, że błędne jest stwierdzenie, iż jakiś podmiot na skutek tej pomyłki mógł zrezygnować ze złożenia oferty. Wskazaniem, że ogłoszenie w dniu 5 kwietnia 2016 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych spornego zamówienia, w zestawieniu z pomyłkową datą realizacji zamówienia w dniu 31 października 2016 r., zobowiązywała każdego oferenta do sprawdzenia rzeczywistej daty realizacji zamówienia. Także przyjęciem przez Sąd I instancji za Urzędem Zamówień Publicznych, że ta błędnie podana data w Biuletynie Zamówień Publicznych realizacji przedmiotowego zamówienia nie miała wpływu na przebieg postępowania oraz wybór najkorzystniejszej oferty. W zakresie zarzutów prawa materialnego skarżący kasacyjnie powołał się na naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu jakoby powołany przepis miał zwalniać instytucję zarządzającą z obowiązku należytej oceny możliwości wystąpienia szkody i z obowiązku ustalenia wysokości, również hipotetycznej. Z przywołanego zarzutu wynika zatem, że skarżący kasacyjnie organ uważa, że doszło do błędnej wykładni wskazanego przepisu, poprzez przyjęcie, że powołany przepis miał zwalniać Instytucję Zarządzającą z obowiązku należytej oceny możliwości ustalenia szkody i z obowiązku ustalenia wysokości szkody, także tej hipotetycznej. Zgodnie ze wskazanym przepisem określającym pojęcie nieprawidłowości w rozumieniu tego rozporządzenia - "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Z postawionym zarzutem zgodzić się jednak nie można, albowiem Sąd I instancji nie postawił takiej tezy, a mianowicie: nie stwierdził, że powołany przepis miał zwalniać Instytucję Zarządzającą z obowiązku należytej oceny możliwości ustalenia szkody i z obowiązku ustalenia wysokości szkody, także tej hipotetycznej. Sąd I instancji stwierdził zaś wprost, że skoro nie można wykazać, że Beneficjent choćby potencjalnie wyrządził szkodę w budżecie Unii to nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania Beneficjenta do zwrotu części dofinansowania w kwocie 169.594,37 zł wraz z odsetkami. Zatem Sąd I instancji nie kwestionował uprawnienia organu do badania, czy doszło do szkody i jej wysokości, natomiast uznał, że w sprawie szkoda w ogóle nie wystąpiła, nawet potencjalna, gdyż zaszła w sprawie oczywista pomyłka. Tym samym tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.