IV SA/Wa 2291/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P. od decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz [...] sp. z o.o. komandytowa z siedzibą w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister) uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) z [...] lipca 2020 r., nr [...], zezwalającą spółce [...] sp. z o.o. sp. k. (dalej Skarżąca, Spółka, Wnioskodawczyni) na usunięcie 25 drzew z nieruchomości przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Prezydent, działając na podstawie porozumienia w sprawie powierzenia Miastu [...] spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, decyzją z [...] lipca 2020 r. zezwolił Skarżącej na usunięcie 25 drzew w terminie do 28 lutego 2021 r., zgodnie z załączonym do decyzji wykazem (załącznik nr 1) oraz planem (załącznik nr 2), z terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wydanie zezwolenia uzależnił od zastąpienia usuniętych drzew innymi drzewami, zobowiązując Wnioskodawczynię do wykonania tych czynności oraz do dostarczenia pisemnej informacji o posadzeniu drzew w określonych w treści decyzji terminach. Ponadto, naliczył Skarżącej opłatę w kwocie 89.516,50 zł z tytułu usunięcia 22 drzew wymienionych w załączonym do decyzji wykazie (załącznik nr 1) oraz odroczył termin uiszczenia opłaty do 1 grudnia 2024 r. (na okres 3 lat od upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych). Opłaty z tytułu usunięcia obumarłych drzew nr inw. [...],[...] i [...] nie zostały naliczone z uwagi na ich zły stan dendrologiczny. Postępowanie w niniejszej sprawie zapoczątkowane zostało wnioskiem Skarżącej z [...] stycznia 2020 r. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew z działek nr ew. [...] i [...], ob. [...]. Działki te, położone są na terenie zespołów urbanistyczno-architektonicznych najstarszych dzielnic miasta wpisanych do rejestru zabytków pod numerem [...], które kolidują z budową zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemną halą garażową na 170 mieszkań i realizacją lokali usługowych w willi [...], które odbywa się na podstawie decyzji Prezydenta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (sygn. sprawy [...]). [...] lutego 2020 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że lokalizacja drzew jest zgodna z planem sytuacyjnym załączonym do wniosku. Drzewa oznaczone nr. inw. [...],[...],[...] wprawdzie obumarły, ale wśród drzew przeznaczonych do usunięcia znajdują się trzy lipy o obwodach pni zbliżonych do rozmiarów pomnikowych. Na żadnym z drzew nie stwierdzono gniazd gatunków objętych ochroną gatunkową. Organ I. instancji zwrócił się do trzech biegłych dendrologów o wydanie opinii w przedmiocie przesadzenia drzew. Wnioski wszystkich opinii oceniały negatywnie możliwość przesadzenia tak dużych drzew, bez wcześniejszego kilkuletniego przygotowania, a w konsekwencji stwierdziły słabe rokowania dalszego prawidłowego wzrostu tych drzew po ich przesadzeniu. Skarżąca Spółka również zajęła negatywne stanowisko w przedmiocie przeprojektowania obiektu w sposób umożliwiający zachowanie trzech najstarszych lip, powołując się na ostateczne i prawomocne pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 2018 r., które uwzględniało zabudowę w miejscu istniejącego cennego drzewostanu. W toku niniejszego postępowania stanowisko zajął również Miejski Konserwator Zabytków, który podkreślił, że drzewa stanowią historyczny element kompozycji terenu i powinny zostać zachowane, choć nie wskazywał na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego na konieczność dostosowania projektu do cennego drzewostanu znajdującego się na nieruchomości. Prezydent przyjął, że nie ma podstaw do odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew kolidujących z budową. Poza tym odmowa byłaby sprzeczna z wcześniej wydaną decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r., którą Organ rozpatrujący sprawę jest związany na podstawie art. 110 k.p.a., a zaproponowane przez Spółkę zasadzenie 115 nowych drzew stanowi wystarczającą kompensację przyrodniczą. Odwołanie od decyzji złożyły Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] oraz "[...]" z siedzibą w [...]. Minister decyzją z [...] września 2020 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią księgi wieczystej działki [...] i [...] stanowią przedmiot współwłasności Skarżącej i [...] sp. z o.o. sp. k. Dostrzegł wprawdzie, że [...] sp. z o.o. sp. k. wyraziła w toku postępowania administracyjnego zgodę na uzyskanie przez Skarżącą zezwolenia na usunięcie drzew z działek [...],[...],[...] i [...], niemniej jednak uwzględnił, że współwłaściciel nieruchomości objętej postępowaniem winien mieć zapewniony udział w tym postępowaniu jako jego strona. W ocenie Ministra, w niniejszym postępowaniu Organ I. instancji nie zapewnił czynnego udziału współwłaścicielowi nieruchomości, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Wątpliwości Organu odwoławczego budzi również poprawność doręczenia decyzji wydanej w I. instancji, która doręczona została pełnomocnikowi Skarżącej już po wygaśnięciu pełnomocnictwa do Jej reprezentowania. Minister dostrzegł również rozbieżność w zakresie przedmiotowym postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek dotyczył wycinki 26 drzew z działek [...] i [...], Organ I. instancji prowadził jednak postępowanie i wydał decyzję jedynie odnośnie 25 drzew. Natomiast kopia mapy załączona do wniosku zawiera wprawdzie oznaczenie lokalizacji drzew na nieruchomości, ale wbrew prawu nie wskazuje ich usytuowania w stosunku do projektowanej zabudowy. Kolejne załączane przez Spółkę mapy nie zawierały oznaczenia drzew kolidujących z inwestycją lub przedstawiały wyłącznie projekt nasadzeń kompensacyjnych. W aktach sprawy znajdował się fragment projektu budowlanego z zaznaczonymi istniejącymi drzewami do usunięcia, w tym dwoma na działce nr [...]. Nie posiadał on jednak oznaczeń pozwalających na dokładną identyfikację zawartości. W ocenie Organu II. instancji ilość i usytuowanie drzew kolidujących z zamierzeniem inwestycyjnym nie zostały wykazane w sposób klarowny i niebudzący wątpliwości. Organ odwoławczy nadmienił również, iż rozbieżność między zaproponowanymi przez Spółkę ilością i gatunkami drzew planowanych do posadzenia jako kompensacja przyrodnicza, a ilością i gatunkami faktycznie wskazanymi w decyzji Prezydenta Miasta, nie została wyjaśniona w jej uzasadnieniu. Poza tym załącznik stanowiący plan nasadzeń jest niespójny z treścią tej decyzji. W ocenie Ministra, postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r. prowadzone było zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w wyniku którego Organ I. instancji niedostatecznie ustalił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy uznał zatem, że spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję Prezydenta Miasta oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] września 2020 r. wywiodła Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie przez Ministra decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, przy jednoczesnym braku wykazania przez organ przyczyn niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a; 2) naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie przez Organ odwoławczy, w sytuacji gdy zasada szybkości postępowania, a także okoliczności sprawy uzasadniały uzupełnienie w części postępowania dowodowego, a jednocześnie przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych dowodów niezbędnych do wyjaśnienia wątpliwości organu mieściło się w jego ustawowych kompetencjach. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca Spółka podkreśliła, że wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w niniejszej sprawie stanowiło bezpodstawne uchylenie się przez Organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Spółki, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Minister nie wskazał w jaki sposób uchybienia poczynione przez Organ I. instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzestając jedynie na wskazaniu, iż będą taki miały. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również, choć był do tego zobowiązany, z jakich względów nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Spółka podkreśliła również zignorowanie przez Ministra doniosłości prawnej oświadczenia spółki [...], w którym spółka ta wyraziła zgodę na uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności. Skarżąca nadmieniła zarazem, że nabyła pozostałe udziały w prawie własności tej nieruchomości od spółki [...][...] lipca 2020 r., a więc przed wydaniem decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie dostrzegł również, że decyzja I. instancji doręczona została nie tylko pełnomocnikowi, którego przedłożone pełnomocnictwo wygasło przed jej wydaniem, ale także bezpośrednio Spółce. W ocenie Spółki, Organ odwoławczy naruszył słuszny interes strony przez uchylenie korzystnej dla Skarżącej decyzji, powołując się na okoliczność, że zezwolenie nie obejmuje drzewa nr 23, które również objęte było wnioskiem Spółki. Wyjaśniła, że w aktach sprawy znajduje się adnotacja, z której wynika wola pozostawienia tego drzewa na nieruchomości przez Inwestora, a wydanej decyzji Wnioskodawczyni nie kwestionowała. Przedłożony projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do decyzji z [...] kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji kolidującej z drzewami, czyni zadość obowiązkowi załączenia do wniosku dokumentu określającego graficznie usytuowania drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że wątpliwości Organu II. instancji w tym zakresie powinny zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego, przez wezwanie Wnioskodawczyni do przedłożenia dodatkowej dokumentacji, bądź złożenia wyjaśnień. Zezwolenie wydane przez Organ I. instancji zawierało treść niezbędną, w świetle przepisów prawa. Nawet, jeśli projekt nasadzeń zastępczych przedłożony w toku postępowania był w pewnym zakresie niespójny z treścią decyzji i określonymi w niej warunkami nasadzeń, to zgodnie ze stanowiskiem Skarżącej, wiążący charakter ma treść decyzji i jej obligatoryjne elementy. Na podstawie podniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie przekazującym sprzeciw od decyzji Minister podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., przepisy o skardze stosuje się odpowiednio do sprzeciwu od decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli strona jest niezadowolona z treści tej decyzji. Sąd rozpoznaje zaś sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd może również przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (por. art. 64d p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra z [...] września 2020 r., nr [...] Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd przyjął przy tym za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organ II. instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie oraz nie stwierdził potrzeby skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję kasacyjną. W tego rodzaju sprawach możliwość orzekania przez sąd administracyjny podlega ograniczeniu, sprowadzając się do kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może więc – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. Decyzja kasacyjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Wydanie decyzji tego rodzaju wymaga jednak kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. wskazania, że decyzja I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli w istocie to organ odwoławczy przeprowadzałby postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Inaczej prowadziłoby to do nieakceptowalnej sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Instytucja decyzji kasacyjnej opiera się na nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść więc wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II. instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I. instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, jeżeli sprowadza się to do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy, wątpliwości Sądu nie budzi zasadność zarzutów przedstawionych w sprzeciwie, dotyczących naruszenia w niniejszej sprawie art. 138 § 2 przez jego zastosowanie oraz art. 136 k.p.a. z uwagi na jego niezastosowanie przez Organ II. Instancji. Skarżąca Spółka trafnie podniosła, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu tej decyzji Minister powinien wykazać kumulatywne spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie tej instytucji. Zdaniem Organu odwoławczego, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego naruszono art. 10, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew jednak sugestiom Organu odwoławczego nie doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania przez Prezydenta w niniejszym postępowaniu administracyjnym, co dopiero pozwalałoby na rozważenie zasadności wydania przez Organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w tej sprawie przy ustaleniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że podniesione przez Organ odwoławczy uchybienie dotyczące niezapewnienia [...] sp. z o.o. sp. k. udziału w postępowaniu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy administracyjnej. Spółka ta wyraziła bowiem pisemną zgodę na uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew z działek objętych wnioskiem Skarżącej. Minister nie wykazał zarazem, że brak podniesionego naruszenia prowadziłby do wydania przez Organ I. Instancji decyzji o innej treści. Poza tym, w toku postępowania [...] sp. z o.o. s. k. zbyła udziały w prawie własności tej nieruchomości na rzecz Skarżącej przed wydanie decyzji II. instancji. Zostało to jednak przeoczone przez Organ odwoławczy, który wydając decyzję był zobowiązany do uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień wydania swej decyzji. Wobec doręczenia decyzji Prezydenta z [...] lipca 2020 r. bezpośrednio Skarżącej Spółce, nietrafny jest również zarzut błędnego jej doręczenia. W tym stanie rzeczy Organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że przedstawione wątpliwości, co do ilości drzew objętych postępowaniem, mapy określającej usytuowanie drzew w stosunku do projektowanej zabudowy oraz rozbieżności między załącznikiem do decyzji, a jej treścią - stanowią zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nie może zostać wyjaśniony przez Organ II. instancji w toku postępowania odwoławczego, w trybie art. 136 k.p.a. Jeżeli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powziął te wątpliwości, powinien wezwać Inwestora do uzupełnienia dokumentacji, bądź złożenia dodatkowych wyjaśnień. Kwestią wymagającą wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego pozostają między innymi oznaczone na złączniku do pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2018 r. dwa drzewa, zakwalifikowane do usunięcia na działce nr [...], która nie była objęta wnioskiem Skarżącej. Wobec przytoczonych okoliczności, Minister nie był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej. Przeciwnie zobowiązany był do jednoznacznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Dokonania oceny czy decyzja I. instancji była prawidłowa, nawiązując przy tym do zarzutów odwołania, z rozważeniem zasadności przeprowadzenia ewentualnego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Zwłaszcza, jeśli uznał, że pewne istotne kwestie związane z prawidłowością wykonania nasadzeń kompensacyjnych, w kontekście przyszłego ubiegania się przez Skarżącą Spółkę o umorzenie naliczonej opłaty za usunięcie drzew - pozostały jeszcze niewyjaśnione. Wobec poczynionych przez Sad ustaleń, Minister zobowiązany był do wydania nie decyzji kasacyjnej, a merytorycznej w sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. - orzekł w pkt I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (wpisu od sprzeciwu, kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa) orzeczono, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - w pkt II. sentencji wyroku.