II SA/Lu 257/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. P. H. U. [...] Spółki jawnej T. G., B. G. z siedzibą w M. oraz B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] Spółka Jawna T. G., B. G. oraz B. G., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także: PINB) z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] i nakazał T. i B. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu magazynowego o wymiarach w rzucie 30,0 m x 17,0 m, położonego na działkach nr nr [...] i [...] w M. , usytuowanego w odległości 3,0 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 2,0 od granicy z działkami nr [...] i [...]. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na ww. działkach nr nr [...] i [...] w M. inwestorzy T. i B. G. wybudowali obiekt magazynowy o wymiarach w rzucie 30,0 m x 17,0 m, w odległości 3,0 m od granicy z działką nr [...] i w odległości 2,0 od granicy z działkami nr [...] i [...]. Obiekt ten został wybudowany w 2011 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego), a zatem w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. PINB uznał, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ usytuowanie obiektów jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady N. w M. z [...] grudnia 1987 r. [...], zmienionego uchwałą Rady Gminy M. N. [...] z [...] lutego 2001 r. [...] oraz uchwałą Rady Gminy M. N. [...] z [...] maja 2016 r. [...] Według planu, działki nr nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolami T11RP (na terenie bazy RSP), dla której dopuszcza się adaptację z możliwością rozbudowy na posiadanym terenie i zakazem zwiększania strefy uciążliwości od strony północnej, południowej i wschodniej. PINB uznał, że skoro nie ma możliwości wykazania zgodności wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy, nie ma podstaw do ich legalizacji. Z uwagi na tę okoliczność jedyną formą przywrócenia stanu zgodnego z prawem jest nakaz rozbiórki. Dodatkowo PINB stwierdził, że usytuowanie tego budynku narusza § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Usytuowanie magazynu w odległości 2,0 m od granicy z działkami nr nr [...] i [...] stanowi naruszenie powołanych norm prawnych i, niezależnie od powyższego, uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej. WINB podzielił powyższe ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej złożonego przez inwestorów wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W ocenie organu, art. 48-49 Prawa budowlanego nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalenia planu jest bowiem elementem tworzenia prawa miejscowego i strona nie ma wpływu na jej rezultat. Może jedynie wystąpić z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie stanowi to zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika przy tym z orzecznictwa NSA, identycznie ocenić należy inicjatywę podjęcia prac w zakresie zmiany studium bądź planu. Zdaniem WINB, prace nad zmianą planu miejscowego nie mają wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia skutków samowoli budowlanej, gdyż w przypadku obowiązywania planu jest możliwe rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji. Badając warunki ewentualnej legalizacji, organ ocenia, czy obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Stąd też ewentualne przyszłe uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na tok postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego postępowaniu, tym bardziej, że – jak podkreślają sądy administracyjne – zmiana planu jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu niezastosowania przez PINB zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, WINB stwierdził, że kwestią sporną w orzecznictwie sądowym jest możliwość zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym trybu zgody na odstępstwo, uregulowanego w art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że wątpliwość budzi, czy tryb ten może być stosowany przez organy nadzoru budowlanego, skoro ust. 3 tego przepisu stanowi o udzieleniu zgody na odstępstwo przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił jednocześnie, że w każdym jednak wypadku wymagane jest stwierdzenie szczególnie uzasadnionych okoliczności, a wyrażenie zgody należy do uznania organu. Stąd też nieskorzystanie z trybu odstępstwa z art. 9 Prawa budowlanego nie może być rozpatrywane w niniejszej sprawie w kategoriach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podniesiony w odwołaniu zarzut braku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu WINB również uznał za nieuzasadniony, ponieważ PINB pismem z [...] listopada 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także o możliwości składania oświadczeń, z czego strony nie skorzystały. W ocenie WINB, PINB trafnie uznał, że omawiany budynek powstał w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi w sposób uniemożliwiający doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi zatem na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organy obu instancji uznały zaistnienie przesłanki nakazania rozbiórki obiektu, nie znajdując podstaw do jego legalizacji. Jako przyczynę uchylenia decyzji PINB i wydania decyzji co do istoty sprawy WINB wskazał potrzebę skonkretyzowania i doprecyzowania nakazu zawartego w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę na decyzję WINB wnieśli Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe M. Spółka Jawna T. G., B. G. oraz B. G., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. a/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku magazynu na działkach nr nr [...] i [...] w M. ; b/ art. 7, art., 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, a w szczególności dokonanie nieprawidłowej oceny kwestii powzięcia przez Radę Gminy M. uchwały nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z [...] września 2018 r., zmienionej uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz uchwały Nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M., co w konsekwencji rzutuje na przedwczesność decyzji o nakazie rozbiórki; c/ art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokonania w uzasadnieniu wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz zasady budzenia zaufania obywateli do organów Państwa; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: a/ art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe zastosowanie środka prawnego w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej podczas, gdy w realiach niniejszej sprawy istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej; b/ art. 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie mimo, że istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych; c/ art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nadmierną ingerencję w uprawnienia właścicielskie skarżących. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skarżący ponieśli, że celem art. 48 Prawa budowlanego nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne), ale dążenie do przywrócenia obiektu do poprzedniego, zgodnego z prawem stanu, względnie usunięcie stanu powstałego w wyniku dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej. Stosując art. 48, organy nadzoru budowlanego powinny mieć więc zawsze na uwadze ten cel. Skarżący podnieśli, że organy administracji w niniejszej sprawie dokonały ustaleń w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. w zakresie przeznaczenia terenu, na którym został wybudowany obiekt budowlany, jednakże w obrocie prawnym znajdują się obecnie wyżej powołane uchwały Rady Gminy M. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M.. Skarżący podnieśli, że zgodnie z treścią tych dokumentów, procedowana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M. pozwoli na zabudowę działek nr nr [...] i [...] obiektem budowlanym będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem skarżących, w sytuacji, gdy plan miejscowy, który wyłączał wcześniej zabudowę, uległ zmianie bądź ulegnie zmianie, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego jest przedwczesne. Powołali się na stanowisko wyrażone w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a." (wyrok NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1105/97 oraz wyrok WSA w Krakowie z 8 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1448/11). Skarżący wskazali, że organy administracji dokonały oceny stosunku prawnego z pominięciem zbadania przesłanek interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W sytuacji, gdy ustaje byt jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że uchylenie bądź zmiana takiej decyzji leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która nie nadaje się do wykonania wobec zaistnienia nowych okoliczności. W ocenie skarżących, rozstrzygając niniejszą sprawę, organy administracji powinny były uwzględnić, że w odniesieniu do samowoli budowlanej w przypadku zgodności obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział możliwość jego legalizacji na mocy przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, w przedmiotowej sprawie powinno zostać rozważone, mając na uwadze zasadę proporcjonalności, czy w zmienionym stanie faktycznym sprawy, zastosowanie użytego w zaskarżonej decyzji środka prawnego nie jest zbyt uciążliwe dla strony wobec możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w drodze postępowania legalizacyjnego. Skarżący podkreślili, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo. Skoro w stanie faktycznym sprawy będzie istniała ewentualna możliwość doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem przez ich legalizację na skutek zmiany przepisów prawa miejscowego, to organy powinny tę możliwość rozważyć. Brak tej oceny wskazuje na naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji, naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie. Skarżący podnieśli ponadto, że w przypadku ustalania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi na potrzeby ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej należy uwzględnić, wbrew twierdzeniom organu, możliwość zastosowania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 Prawa budowlanego. Jak bowiem uznał Naczelny Sąd Administracyjny, "dokonywana na podstawie ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Wykładnia funkcjonalna art. 9 ustawy Prawo budowlane przemawia bowiem za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, lecz także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego" (zob. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., II OSK 1951/08). Skarżący zaznaczyli, że już z treści art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika wprost, że brak pełnej zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że legalizacja obiektu nie jest możliwa. Ustawodawca wskazał, że taką podstawę mogą stanowić wyłącznie naruszenia, które w ogóle uniemożliwiają doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia, że przepisy techniczno-budowlane zostały naruszone, organ nadzoru budowlanego powinien dokonać pełnej i rzetelnej oceny, czy orzeczone naruszenie umożliwia, czy też uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub choćby jego części do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących, w sytuacji uznania, że nie jest możliwe doprowadzenie całego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ powinien szczegółowo uzasadnić, z czego taka niemożność wynika. Niekiedy nawet zbyt bliska odległość samowolnie wzniesionego obiektu od działki sąsiedniej, która wydaje się najbardziej oczywistym przykładem naruszenia niemożliwego do doprowadzenia do zgodności z prawem, nie musi stanowić przeszkody do legalizacji obiektu (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 27 września 2013 r., II SA/G1 672/13). W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie spór koncentruje się wokół nałożenia na T. i B. G. nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu magazynowego na działkach nr nr [...] i [...], którego legalizacja – w ocenie organów obu instancji – jest niedopuszczalna. Niekwestionowane jest, że w świetle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów art. 29 i art. 30 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wzniesienie będących przedmiotem niniejszego postępowania obiektów budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadą obowiązującą w prawie budowlanym jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Obiekt magazynowy oraz waga samochodowa o wskazanych wyżej parametrach nie zostały wymienione w żadnym z wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że budowa tych obiektów wymagała pozwolenia na budowę. Bezsporna jest również okoliczność, że inwestorzy - T. i B. G. tego pozwolenia nie uzyskali. Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, sankcjonowaną nakazem rozbiórki obiektu. Ustawodawca wprawdzie wprowadził możliwość uchylenia się od tej sankcji poprzez legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego), jednak – w ocenie Sądu – organy prawidłowo uznały, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy legalizacja samowoli jest niedopuszczalna z uwagi na sprzeczność usytuowania spornych obiektów z przepisami obowiązującego na obszarze tej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zasadnie przyjęły, że jednym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest wydanie nakazu rozbiórki tych obiektów. Jakkolwiek skarżący trafnie podnieśli w skardze, że priorytetem dla ustawodawcy jest dążenie do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, nie zaś zastosowanie dotkliwej sankcji w postaci nakazania jego rozbiórki, nie można jednak tracić z pola widzenia, że legalizacja ta następuje z zachowaniem ściśle określonych w ustawie warunków, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Pierwszym z nich jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drugim zaś – brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa jedynie w razie łącznego spełnienia tych przesłanek. W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona żadna z wymienionych przesłanek, gdyż istnieje zarówno sprzeczność usytuowania samowolnie wzniesionego obiektu z postanowieniami obowiązującego na działkach nr nr [...] i [...] w M. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z [...] grudnia 1987 r. (Dz. U. Woj. Lub. z 1988 r. nr 3, poz. 26), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. N. [...] z [...] lutego 2001 r. [...] oraz uchwałą tej Rady Nr [...] z [...] maja 2016 r. [...] omawiane działki nr nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem T11RP, na którym jest dopuszczalna jedynie adaptacja i rozbudowa obiektów związanych z Bazą Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Bezspornie wybudowanie w 2011 r. magazynu o powierzchni około 500 m2 nie stanowi ani adaptacji czy rozbudowy obiektu na potrzeby spółdzielni, która od dawna nie istnieje, ani elementu zabudowy zagrodowej, co stanowi zasadniczą i zarazem wystarczającą barierę dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji – jak wyżej wskazano – jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem było wydanie nakazu rozbiórki spornego magazynu i wagi samochodowej. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, dotyczącego nieuwzględnienia przez organy okoliczności wszczęcia procedury zmiany studium i procedury uchwalenia nowego planu miejscowego, która ma w założeniu zmienić przeznaczenie działek nr nr [...] i [...] w sposób umożliwiający w przyszłości legalizację samowoli budowlanej, należy uznać go za całkowicie bezzasadny. Podkreślenia wymaga, że skład orzekający w sprawie w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, zgodnie z którym jeżeli na terenie, na jakim samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy – tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji (zob. wyroki NSA: z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, z 10 marca 2010 r., II OSK 475/09 i z 18 maja 2012 r., II OSK 2561/11). To oznacza, że wbrew zarzutowi skargi, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność wszczęcia przez radę gminy procedury zmiany obowiązującego na działkach nr nr [...] i [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz procedury uchwalenia dla terenu obejmującego te działki nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez podjęcie uchwał intencyjnych. Zmiana studium i przyjęcie nowego planu miejscowego są zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi. Następują one w wyniku ustawowo uregulowanej procedury planistycznej. Zdaniem Sądu, samo wszczęcie procedury planistycznej nie obliguje rady gminy do podjęcia finalnej uchwały planistycznej. Bezsprzecznie więc nie można wykluczyć, że przewidywane przez stronę skarżącą zdarzenia w postaci zmiany studium i uchwalenia nowego planu miejscowego w ogóle nie nastąpią, bądź też jeżeli akty te zostaną podjęte przez radę, nie sposób przewidzieć ich rezultatu, to jest czy istotnie zawierałyby one korzystne dla strony rozstrzygnięcia umożliwiające legalizację popełnionej samowoli budowlanej. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie planistyczne jest procesem legislacyjnym, w którym treść finalnych ustaleń jest wypadkową stanowisk różnych organów administracji (nie tylko organów gminy), podmiotów uzgadniających i opiniujących projekt uchwały, a nawet członków społeczeństwa wnoszących wnioski i uwagi do projektu uchwały. Nie sposób więc przewidzieć na etapie inicjującym proces uchwałodawczy ani tego, czy uchwała w ogóle zostanie podjęta, ani tego, jakie będą przyjęte w niej ustalenia. Z tego względu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można przyjąć, by ewentualność przyszłej i – co oczywiste – niepewnej zmiany aktów planowania przestrzennego rzutowała w jakikolwiek sposób na tok procedowania organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej. Obowiązkiem tych organów – jak zresztą wszystkich organów administracji – jest rozstrzyganie według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W sprawach legalizacji samowoli budowlanej na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kluczowym elementem stanu prawnego jest obowiązująca w dacie orzekania treść tego aktu prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też organy obu instancji związane były w niniejszej sprawie treścią planu miejscowego w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez nie decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej. Z powyższym nie koliduje w jakikolwiek sposób powołana w skardze teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że "zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a." (wyrok NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1105/97). Po pierwsze, wyrok ten został wydany w stanie prawnym, w którym zmiana planu miejscowego już nastąpiła, po drugie zaś, NSA wyraził w nim pogląd dotyczący możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszania ostatecznej, niewadliwej decyzji administracyjnej, a nie wypowiadał się na temat wpływu zmiany planu na ocenę legalności tej decyzji. Nie ulega również wątpliwości Sądu, że po pierwsze, odległość spornego obiektu od granicy z działką nr [...], wynosząca 2,3 m, narusza § 12 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia (skarżący tego nie kwestionują) i po drugie, że jest to naruszenie tego rodzaju, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zasadniczo § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymaga zachowania odległości budynku od granic sąsiedniej działki nie mniejszej niż 4 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) lub 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy). Ustawodawca dopuścił wprawdzie możliwość odstępstw od tej zasady, jednakże żaden z wyjątków przewidzianych w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia nie ma zastosowania do spornego obiektu. Wyjątki zawarte w tych przepisach dają możliwość legalnej budowy obiektu przy zachowaniu odległości minimum 1,5 m od granicy lub przy budowie bezpośrednio przy tej granicy z działką sąsiednią, jednak pod warunkiem, że przewiduje to plan miejscowy. W rozpoznawanej sprawie te wyjątki nie znajdują zastosowania z uwagi na analizowaną wyżej niezgodność lokalizacji obiektu z planem. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych uregulowanej w art. 9 Prawa budowlanego. Nawet, gdyby przyjąć, że analizowana instytucja może być co do zasady stosowana w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, to trzeba zważyć, że postępowanie w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych inicjowane jest na wniosek inwestora. Wprawdzie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę to organ, nie zaś inwestor, zwraca się o udzielenie takiego upoważnienia do ministra, jednak nie ulega wątpliwości, że czyni to na wniosek inwestora, w którego interesie leży uzyskanie zgody na odstępstwo. To inwestor ma oparte na normie art. 9 Prawa budowlanego roszczenie o to, aby organ administracji publicznej odstąpił od wymogów sformułowanych w przepisach techniczno-budowlanych, jeżeli tylko analiza okoliczności towarzyszących danej sprawie wykaże, że żądanie strony stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Istotnym elementem wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo jest przedstawienie szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa, przez co należy rozumieć przedstawienie okoliczności o charakterze faktycznym, które w konkretnej sprawie przemawiają za koniecznością jego wprowadzenia (zob. A. Gliniecki, Komentarz do art. 9 [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, SIP Lex, uwaga 7). Szczegółowe uzasadnienie zasadności wprowadzenia odstępstwa oraz propozycje rozwiązań zamiennych, stanowiących, zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, obligatoryjne elementy treści wniosku do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, powinny być wskazane przez samego inwestora. Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do obligatoryjnego zastosowania art. 9 Prawa budowlanego z urzędu przez organ w postępowaniu legalizacyjnym. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora czy właściciela obiektu, ale jego uprawnieniem, i to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest jakiejkolwiek argumentacji skarżących, wskazującej na zaistnienie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z instytucji ustanowionej treścią art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając na uwadze wskazaną wyżej argumentację, uznać należy, że żaden z zarzutów skargi nie był uzasadniony, skoro nie doszło do naruszenia art. 48 oraz art. 9 Prawa budowlanego (prawidłowo wykluczono możliwość legalizacji samowoli budowlanej i nałożono nakaz rozbiórki) ani do naruszenia przepisów postępowania (prawidłowo zebrano i wszechstronnie rozważono materiał dowodowy, a także prawidłowo wyjaśniono wszystkie przesłanki faktyczne i prawne, które doprowadziły do nakazania rozbiórki obiektów). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), skargę oddalił.