VII SA/Wa 681/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B sp. z o.o. z siedzibą w N na akt - oświadczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie oświadczenia dotyczącego braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad Oddział w K na rzecz B sp. z o.o. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE VII SA/Wa 681/20 UZASADNIENIE Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) Oddział w K w odpowiedzi na wniosek z dnia 15 stycznia 2020 r. w sprawie wydania oświadczenia zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 ) Prawa budowlanego, oświadczył (nr [...]), że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]obręb G, gmina G dla zagospodarowania obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny , nie posiada możliwości bezpośredniego dostępu do drogi publicznej- drogo krajowej nr [...] zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że działka nr [...] w G od strony południowej przylega do drogi krajowej nr [...] ( droga klasy technicznej GP) i istnieje do niej bezpośredni zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...]. Działka nr [...]obecnie stanowiąca użytek rolny, generuje ograniczony, niecykliczny ruch na istniejącym do niej bezpośrednim zjeździe indywidualnym z DK [...]. Geometria drogi na przedmiotowym odcinku przebiega łukiem poziomym w planie o niskiej wartości promienia, a działka nr [...]przylega do DK[...] od wewnętrznej strony tego łuku, co powoduje znaczne ograniczenia widoczności na połączeniu zjazdu z DK[...]. Zgodnie z projektem zagospodarowania na działce nr [...]planowana jest budowa budynku mieszkalnego. Taki rodzaj zabudowy działki nr [...] , zdaniem organu, będzie powodować stałe natężenie ruchu w obrębie zjazdu stwarzając równocześnie Ÿźródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego zarówno dla użytkowników projektowanego budynku mieszkalnego jak i użytkowników ruchu na DK[...], w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występować będzie na drodze. W szczególności lokalizacja zjazdu na łuku poziomym drogi powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu dla relacji lewoskrętnych pomiędzy działką, a jezdnią DK[...] z uwagi na brak widoczności na ruszanie z miejsca zatrzymania. Organ przywołał przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ wskazał, że natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku DK[...] zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z roku 2015 r. wynosiło ponad 5 tys. pojazdów/dobę. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na DK[...] prowadzącej ruch tranzytowy, należy, w ocenie organu ograniczać ilość zjazdów do posesji przyległych do drogi. Zasadnym jest aby obsługę komunikacyjną takich działek realizować poprzez istniejący układ lokalny. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 9 ust. 1 pkt 3 ) na drodze klasy GP, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ podkreślił, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz.1945 ze zm.) przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art.93 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. 2018 r., poz. 2204 ze zm.). W odniesieniu do powyższego nie zawsze nieruchomość musi posiadać bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Organ wskazał, że z faktu bezpośredniego "przylegania" nieruchomości do drogi publicznej (w rozpatrywanym przypadku DK[...]) nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi. Zdaniem organu, dla zagospodarowania działki nr [...] innego niż użytek rolny obsługa komunikacyjna winna odbywać się z ulicy [...] do której dostęp jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, w szczególności poprzez działkę nr [...], która o czym œświadczy ułamkowa numeracja działki powstała wraz z działką nr [...] z podziału działki pierwotnej. Skargę na powyższe oświadczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B sp. z o.o z zarzucając organowi: 1. naruszenie art. 34 ust 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że działka nr ew. [...] nie posiada możliwości bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...] , w sytuacji gdy dostęp ten- zjazd istnieje w terenie oraz w dokumentach urzędowych, a nadto działka ta była już zabudowana budynkiem mieszkalny, który został rozebrany w ostatnich latach; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności , a to nie zbadanie i nie uwzględnienie faktu, że działka nr [...], która była już zabudowana budynkiem mieszkalnym, posiadała i posiada zjazd z drogi publicznej – drogi krajowej nr [...], wykonany zgodnie z przepisami, a zatem wykonanie budynku mieszkalnego( wcześniej rozebranego), do którego dojazd z drogi publicznej będzie odbywał się w taki sam sposób jak uprzednio, niczego nie zmieni w kwestii zapewnienia płynności i bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że mając na uwadze treść artykułu 3 § 2, który zawiera katalog aktów i czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych, rozważeniu wymagało jedynie, czy zaskarżone "oświadczenie" jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - bowiem żadne inne przypadki wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. nie wchodziły w rachubę. Przepis art. 3 § 2 w pkt 4 ww. ustawy dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego przepisu rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, było umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Użyty w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji wyżej wymienionego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skoro są to akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to przyjąć należy, że - aby podlegały kognicji sądu administracyjnego-muszą wywoływać dla określonego podmiotu (w tym przypadku inwestora) skutki prawne. Ponadto jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2005 r. (sygn. akt II GSK 96/05) do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Mając na względzie poczynione wyżej uwagi należy stwierdzić, iż aby można było wystąpić ze skargą na wydane przez GDDKiA oświadczenie, z jego treści musiał wprost wynikać dla adresata (strony) określony i znajdujący oparcie w obowiązującym prawie skutek, przy czym skutek ten musiał być efektem władczego działania organu. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) organ administracji rządowej, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi, a w szczególności zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to pełni on w tym zakresie funkcję organu administracji państwowej. Dlatego w ocenie Sądu przedmiotowa skarga na wskazane oświadczenie jest dopuszczalna, gdyż stanowi ono akt z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objęty właściwością sądu administracyjnego, który posiada: 1) charakter władczy, będąc jednostronnym działaniem organu wykonującego administrację publiczną; 2) podjęty został w sprawie indywidualnej; 3) ma charakter publicznoprawny; 4) dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa budowlanego. Istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, a możliwością uzyskania pozwolenia budowlanego przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym ten akt. Skargę uznano za dopuszczalną i uzasadnioną. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. Nr 243, poz. 1186) projekt budowlany w zależności od potrzeb – w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wydania oświadczenia, o którym mowa w cytowanym przepisie. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca posiada działkę mającą bezpośrednie połączenia z drogą publiczną - drogą krajową nr [...] poprzez legalnie wybudowany zjazd ( Bank Danych Drogowych). W myśl art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj: Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) zjazd stanowi właśnie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisem tym koresponduje § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), w myśl którego przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Nie można przy tym podzielić argumentów, jakoby istniejący zjazd służył obsłudze użytku rolnego ( działki nr [...]) , a korzystanie z niego w celu obsługi budynku jednorodzinnego spowoduje, że zjazd stanie się praktycznie ogólnodostępny i będzie powodował zagrożenie bezpieczeństwa. Wskazać trzeba, że z kopii mapy zasadniczej sporządzonej w dniu 17 czerwca 2008r. wynika, że część działki bezpośrednio przylegająca do drogi krajowej nr [...] oznaczona jest symbolem "B" ( Bp) określającym działkę budowlaną, co znajduje potwierdzenie w zapisie w Księdze Wieczystej KW [...] gdzie teren ten określony został jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy. Również wypis z rejestru gruntów działki nr ew. [...] wskazuje jako symbol użytku "B" o pow.0,0393 ha oraz RIVb o pow.0,2022 ha. Istniejący zjazd , którego legalności organ nie zakwestionował w treści zaświadczenia z dnia 31 stycznia 2019r. niewątpliwie ma charakter indywidualny w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, stanowił bowiem zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Nie oznacza to jednak, że można z niego korzystać wyłącznie w celu obsługi użytku rolnego ( vide wyrok NSA z 16 stycznia 2014r., IOSK 1524/12). Należy przy tym podkreślić, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w § 55 określa jedynie dwie kategorie zjazdów: publiczne i indywidualne , nie dzieląc tych ostatnich jako zjazdów do działek rolnych czy też budowlanych. Zgodnie z § 79 rozp. zjazd indywidualny powinien mieć: 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze; 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego; 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1 : 1, jeżeli jest to zjazd z ulicy; 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania; 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku – nie większe niż 15%. Parametry istniejącego zjazdu nie zostały przez organ zweryfikowane, jednak w żadnej mierze nie przeczy to faktycznemu istnieniu legalnego zjazdu stanowiącego dostęp nieruchomości do drogi publicznej. Trudno też uznać za zasadne argumenty o zagrożeniu bezpieczeństwa z uwagi na korzystanie z tego zjazdu przez skarżącą. Skoro bowiem zjazd został wybudowany legalnie, to należy założyć, że spełnia wszelkie wymogi bezpieczeństwa stawiane przez § 77, 79 i inne rozporządzenia w sprawie warunków technicznych . Tym bardziej, że jak wynika z przywołanej już kopii mapy zasadniczej z czerwca 2008r. działka nr ew. [...] była już zabudowana budynkiem mieszkalnym (N 15) oraz budynkiem gospodarczym skomunikowanymi z drogą publiczną ( nr 78) poprzez istniejący zjazd. W tej sytuacji chybiony jest argument organu o zmianie sposobu zagospodarowania działki nr [...], który spowoduje znaczny wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu dla relacji lewoskrętnych, pomiędzy działką a jezdnia DK [...]. Sąd podziela stanowisko organu, że zgodnie z art. 29 ust 4 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zgody na lokalizacje zjazdu lub jego przebudowę, jednak przywołany przepis nie obejmuje swoją dyspozycją sytuacji w której zjazd indywidualny istnieje i został wykonany zgodnie z prawem, zaś wniosek nie dotyczy zgody na przebudowę czy lokalizacje zjazdu , a poświadczenia , że działka budowlana ma połączenie z drogą publiczną . Istniejący zjazd jest dla właściciela działki nr [...]bezpośrednim miejscem dostępu do drogi publicznej, z którego to zjazdu skarżąca spółka może swobodnie korzystać. Celem bowiem zjazdu jest umożliwienie danemu podmiotowi dostępu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi być przez inwestora wykazany w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Należy także zauważyć, że wątpliwe prawnie jest sugerowanie przez organ konieczności uzyskania służebności gruntowej na działkach sąsiednich w tym działce nr ew. [...] w sytuacji gdy działka nr [...]posiada legalny zjazd z drogi DK [...]. Wskazane w skardze zarzuty okazały się więc skuteczne, a przedstawione w niej argumenty wskazują, że organ winien wydać oświadczenie, o jakim mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione powyżej uwagi. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.