I OSK 2117/20

SENTENCJA P O S T A N O W I E N I E Dnia 20 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 921/19 w sprawie ze skargi E.G. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia transportu do placówki oświatowej postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 921/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi E.G. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia transportu do placówki oświatowej: 1. odrzucił skargę; 2. zwrócił skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd I instancji podniósł, że pismem z 12 września 2019 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, E.G. (dalej skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę na czynność - pismo Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent bądź organ) z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (dalej pismo z [...] sierpnia 2019 r.). Skarżąca wyjaśniła, że pismem tym odmówiono jej zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu jej dziecka - małoletniego K.G. (dalej syn) - do Ośrodka [...] (dalej Ośrodek). Skarżąca zarzuciła Prezydentowi naruszenie art. 70 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP przez naruszenie prawa do nauki oraz prawa rodziców do wyboru szkoły oraz naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148, dalej Prawo oświatowe bądź po), polegające na bezpodstawnej odmowie zapewnienia jej dziecku - małoletniemu niepełnosprawnemu synowi K.G., bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ww. ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie przez Sąd bezskuteczności zaskarżonej czynności wyrażonej w piśmie z [...] sierpnia 2019 r.; uznanie obowiązku Prezydenta do zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki jej syna K. do Ośrodka [...] do końca roku szkolnego 2019/2020; zasądzenie od Miasta [...] zwrotu kosztów dojazdu syna K. z miejsca zamieszkania do wymienionego Ośrodka od 16 września 2019 r. do dnia uznania obowiązku; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że 24 lipca 2019 r. zwróciła się do Prezydenta o zapewnienie jej synowi transportu i opieki w czasie przewozu z miejsca zamieszkania do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego w [...]. We wniosku wskazała, że syn jest osobą niepełnosprawną i posiada orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawności sprzężone. W odpowiedzi pismem z [...] sierpnia 2019 r. Prezydent odmówił uwzględnienia wniosku wskazując, że zgodnie z art. 127 po gmina jest obowiązana do zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Organ poinformował, że zwrócił się do dyrekcji Zespołu Szkół Specjalnych [...] o możliwość przyjęcia od nowego roku szkolnego dziecka i realizowania wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego. Zdaniem skarżącej stanowisko to nie ma oparcia w przepisach prawa, bo art. 127 po nie daje gminie swobody w wyborze szkoły lub ośrodka, do którego zapewnia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Obowiązek ten jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), a podejmowanie decyzji w imieniu dziecka w wykonaniu tego prawa należy do rodziców (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). W świetle art. 39 ust. 4 pkt 2 po obowiązek gminy został sformułowany jednoznacznie i w pierwszej kolejności to gmina winna zapewnić niepełnosprawnemu dziecku bezpłatny transport i opiekę podczas przewozu. Jeżeli rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki podczas przewozu, to gmina zostaje zwolniona z tego obowiązku pod warunkiem, że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 po. W tym przypadku nikt nie wyszedł z propozycją zawarcia takiej umowy, co aktualizuje obowiązek gminy w zakresie zapewnienia transportu i opieki podczas przewozu. Art. 39 ust. 4 pkt 2 po nie formułuje warunku, by bezpłatny transport dotyczył wyłącznie najbliższego ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, tak jak w przypadku dowozu do najbliższej szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej (art. 39 ust. 4 pkt 1 po). Zważywszy, że Ośrodek w [...] jest położony w odległości ok. 29 km od miejsca zamieszkania syna skarżącej, a wybór tego Ośrodka jest podyktowany treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, to obowiązek gminy jest w tym przypadku uzasadniony. Powyższe uzasadnia stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że prawidłowe rozpatrzenie skargi wiąże się ściśle z wykładnią art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego w zakresie interpretowania przesłanki "bliskości" - w odniesieniu do przedszkola, szkoły, ośrodka - użytego w tym przepisie. Na pojęcie to składa się nie tylko element położenia geograficznego, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi warunek winien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Dnia 19 sierpnia 2019 r. Zespół Szkół Specjalnych [...] potwierdził możliwość przyjęcia małoletniego K.G. do siebie od 1 września 2019 r. i że jest placówką kształcenia specjalnego, która w pełni zrealizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niedopuszczalną odrzucił. Sąd I instancji wskazał, że czynność odmowy zapewnienia transportu dziecka niepełnosprawnego do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, wydawana na podstawie przepisów Prawa oświatowego, należy do kategorii określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a więc do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na tego rodzaju akty lub czynności przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W opinii Sądu I instancji, zaskarżona w rozpatrywanym przypadku czynność takiego aktu nie stanowi. By można było mówić o akcie lub czynności z zakresu administracji publicznej, musi zostać podjęta przez organ administracji publicznej oraz musi dotyczyć stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Takiego waloru nie ma będąca przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie czynność - pismo Prezydenta z 13 sierpnia 2019 r. Treść tego pisma jest jednoznaczna. Organ informuje skarżącą, że z uwagi na art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 127 Prawa oświatowego wystąpił do dyrekcji Szkoły Podstawowej [...] i Zespołu Szkół Specjalnych [...] w sprawie możliwości przyjęcia od nowego roku szkolnego dziecka oraz realizowania zaleceń zawartych w orzeczeniu nr [...]. Organ podał, że w związku z koniecznością uzyskania tych informacji decyzja w sprawie organizacji bezpłatnego transportu i opieki dla K.G. w czasie przewozu do Ośrodka [...] zostanie przesłana po otrzymaniu tych opinii. W świetle powyższego nie można przyjąć, że w zaskarżonym piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Prezydent zajął ostateczne stanowisko w przedmiocie wniosku skarżącej z 24 lipca 2019 r. Ostateczne stanowisko w przedmiotowej sprawie organ zawarł w piśmie z [...] września 2019 r. nr [...] (dalej pismo z [...] września 2019 r.), informując skarżącą [m.in.], że zgodnie z informacją uzyskaną od dyrekcji Zespołu Szkół Specjalnych [...] w placówce tej istnieje możliwość przyjęcia w roku szkolnym 2019/2020 dziecka skarżącej i realizowania wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu nr [...]. Prezydent poinformował skarżącą, że z uwagi na to nie ma możliwości organizacji bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Ośrodka [...] (pismo z [...] września 2019 r., załączone do akt administracyjnych sprawy). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach wydanych w okresie obowiązywania art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm., dalej uNSA) uznał m.in., że przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 uNSA, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne, które mogą mieć charakter władczy (uchwała NSA z 8.9.2003 r. OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). Takiego skutku i takiego charakteru nie można nadać zaskarżonej czynności - pismu z 13 sierpnia 2019 r. W opinii Sądu I instancji, choć treść tego pisma wskazuje, że organ stoi na stanowisku, że pozytywne rozpatrzenie wniosku o zapewnienie przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu syna skarżącej - małoletniego K.G. - do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego w [...] uzależnione jest od wykazania, że na terenie miasta [...] nie ma placówki, która w pełni zrealizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu nr [...], to ocena tego stanowiska możliwa byłaby w sytuacji, gdyby skarga wniesiona została na czynność późniejszą - pismo Prezydenta z [...] września 2019 r., doręczone skarżącej 20 września 2019 r. Przedmiotowa skarga wniesiona została 12 września 2019 r., zatem nie można uznać, że w istocie przedmiotem skargi była czynność (pismo) z 11 września 2019 r. WSA uznał, że skarga jako wniesiona na pismo niestanowiące aktu lub czynności, o jakiej stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest niedopuszczalna i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa ją odrzucił (pkt 1 sentencji). O zwrocie kosztów sądowych Sąd I instancji orzekł w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa. Skarżąca uiściła wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.; k. 43, 46-48v akt II SA/Po 921/19). Skargę kasacyjną wywiodła E.G., reprezentowana przez r. pr. M.S., która zaskarżając postanowienie z 9 lipca 2020 r. w całości, zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, bo Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że zaskarżona czynność Prezydenta polegająca na nieuwzględnieniu wniosku skarżącej i tym samym niezapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka skarżącej - małoletniemu K.G. do Ośrodka [...] od 1 września 2019 r., wyrażona w piśmie z [...] sierpnia 2019 r., doręczonym 20 sierpnia 2019 r. nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu (k. 56-59 akt II SA/Po 921/19). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 6, i § 3 ppsa. Istotą niniejszego postępowania jest ocena, czy pismo Prezydenta z [...] sierpnia 2019 r. należy zaliczyć do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Odpowiedź pozytywna oznaczałaby konieczność merytorycznego rozpoznania skargi. Stanowisko przeciwne - przyjęte przez Sąd I instancji - skutkowałoby koniecznością odrzucenia skargi. Już pod rządem uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej uso), utrwalony był pogląd, że kwestia zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 1 i 2 uso, należy do drogi sądowej ze skargi do sądu administracyjnego (art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z: 14.4.2005 r. OSK 1909/04; 6.1.2010 r. I OSK 1022/09; 18.12.2014 r. I OSK 1961/14; postanowienie NSA z: 13.8.2013 r. I OSK 1576/13; 18.11.2014 r. I OSK 2871/14; 14.4.2015 r. I OSK 848/15; prawomocne wyroki: WSA w Rzeszowie z 22.9.2006 r. II SA/Rz 205/06; 7.2.2007 r. II SA/Rz 113/06; 8.1.2008 r. II SA/Rz 630/07; WSA w Warszawie z 16.1.2008 r., VIII SA/Wa 614/07; WSA w Szczecinie z 17.1.2008 r. II SA/Sz 775/07; WSA w Lublinie z 8.9. 2011 r., III SA/Lu 194/11, cbosa). Pogląd ów zachował w pełni aktualność pod rządem Prawa oświatowego Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że pismo z [...] sierpnia 2019 r. nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, wobec czego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa. Pismo z [...] sierpnia 2019 r. ma jedynie charakter informacyjny. Organ przywołał w nim art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148); poinformował, że zgodnie z opinią Zespołu Radców Prawnych wystąpiono do dyrekcji Szkoły Podstawowej [...] i Zespołu Szkół Specjalnych [...] w sprawie możliwości przyjęcia od nowego roku szkolnego dziecka i realizowania zaleceń zawartych w orzeczeniu nr [...]. Prezydent wyraźnie zaznaczył, że decyzja w sprawie organizacji bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu syna skarżącej do Ośrodka [...] "zostanie przesłana po otrzymaniu ww. opinii". Nie budzi przeto wątpliwości, że pismo z [...] sierpnia 2019 r. nie rozstrzygało o wniosku skarżącej, wskazując wprost, że sprawa zostanie rozstrzygnięta w przyszłości (odmiennie niż w przypadku pisma Prezydenta z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] dotyczącego drugiego syna skarżącej - K., kontrolowanego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 czerwca 2020 r. II SA/Po 920/19, o którym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo z urzędu, cbosa - art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca mogła domagać się ochrony swoich praw przed Sądem Administracyjnym, jednak nie przez zaskarżenie pisma z [...] sierpnia 2019 r. a pisma z [...] września 2019 r., którym Prezydent merytorycznie ustosunkował się do żądania skarżącej, uznając że "...w tej sprawie przedmiotowy przepis [art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego] nie znajduje zastosowania. ...nie ma możliwości organizacji bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu [syna skarżącej - K.] do Ośrodka [...]. Z porównania pism Prezydenta z [...] sierpnia 2019 r. z pismem z [...] września 2019 r. jednoznacznie wynika, że pismo z [...] sierpnia 2019 r. nie było czynnością władczą, która wywołała następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z jej podjęciem (M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Verba Lublin 2003, s. 168; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 74, nb 46). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.