I SAB/Wr 267/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska,, sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk,, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi: A. A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.A. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy 9 grudnia 2019 r. (data wpływu do Organu) Strona złożyła wniosek do Wojewody w ww. zakresie wskazując na dołączenie do wniosku zał. nr 1 i kopii stron paszportu. Pismem z 16 lipca 2020 r. (28.07.2020 r. - data wpływu do Organu). Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, a następnie 28 sierpnia 2020 r. (data wpływu do Organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody. W dniu 8 września 2020 r. Organ utworzył pisma: 1) przekazujące ponaglenie Strony do organu nadrzędnego wraz ze stanowiskiem o uznaniu ponaglenia za uzasadnione; 2) wezwanie Strony do osobistego stawiennictwa, przedstawienia ważnego dokumentu podróży - w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; tym samym pismem wezwano - w terminie 7 dni o: dołączenie kompletnie wypełnionego zał. nr 1 i aktualnego formularza, dostarczenie 4 fotografii, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania informując jednocześnie o: konieczności przedstawienia dowodu opłaty skarbowej, złożenia odcisków linii papilarnych oraz o systemie "Przybysz". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyartykułowano zarzuty o naruszeniu: 1) art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a, przez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach; 2) art. 36 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodanie przyczyn zwłoki, niewskazanie nowego terminu; 3) art. 37 § 4 k.p.a. przez nieprzekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia; 4) art. 8 § 1 k.p.a. przez niedziałanie zgodnie z zasada zaufania do administracji publicznej; 5) art. 9 k.p.a. przez nieinformowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nieinformowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych; 6) art. 10 § 1 k.p.a. niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu; 7) art. 12 § 1 k.p.a. działanie Organu w sposób sprzeczny z zasada szybkości. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: – rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; – stwierdzenie bezczynności Organu z rażącym naruszeniem prawa; – zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; – przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł; – zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie upłynęło już prawie 9 miesięcy, a Organ nie wszczął postępowania. Postępowanie nie zakończy się również w najbliższym czasie albowiem Organ musi wystąpić ze stosownym wnioskiem do Straży Granicznej, Policji i ABW. Strona nie mogła uzyskać informacji o stanie sprawy. Jako uzasadnienie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazano na niedogodności, brak swobody poruszania się za granicę. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz. Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie zwrócić należy uwagę na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przepisie regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do tego, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się bezczynności (pkt I wyroku). Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku Skarżącego i przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do jego załatwienia. Złożony przez Stronę wniosek nie był w ogóle procedowany (nawet co do spełniania wymogów formalnych). Aktywność Organu wymusiła dopiero skarga Strony wniesiona do Sądu (data wpływu do Organu – 28.08.2020 r.). Organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy, ani nie załatwił sprawy w terminie przez ponad 6 miesięcy. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Okres niedziałania Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy (2 miesiące), a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Zauważyć również należy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 29 lipca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę postawę Organu, Sąd uznał, że Jego bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: milczenie Organu po otrzymaniu wniosku, zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi na bezczynność Organu, zignorowanie przez Organ terminów ustawowych na załatwienie sprawy oraz zlekceważenie obowiązku informacyjnego wobec Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. W szczególności, jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą, poprzez składanie skargi do Sądu na bezczynność Wojewody. Ponadto bezsprzecznie do momentu skorzystania przez Stronę z prawnych instrumentów i wymuszenia aktywności Organu (skarga), akta administracyjne nie noszą śladu podjęcia przez Organ jakiejkolwiek "analizy" materiału tej sprawy warunkującej jej załatwienie. Zatem wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącego Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 500,00 zł zrekompensuje stronie negatywne przejścia wynikające z bezczynności Organu w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku.