I OSK 244/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K.S. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 750/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Sygn. akt I OSK 244/22 P O S T A N O W I E N I E Dnia 5 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K.S. o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 750/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości postanawia odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 750/21 oddalił skargę K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o udzieleniu zezwolenia Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie nr [...], miasta [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej współwłasność I.S. i K.S., zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przez w/w nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dwutorowej napowietrznej linii [...] relacji [...]. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K.S. wniosła o wstrzymanie wykonania w całości decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że w realiach niniejszej sprawy wykonanie tej decyzji spowoduje wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków, albowiem uczestnik postępowania, przystępując do założenia urządzeń przesyłowych, spowoduje nieodwracalne albo trudne do odwrócenia zmiany w nieruchomości, tj. wycięcie drzewostanu, który znajduje się na działce skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji możliwe jest pod warunkiem, że wywołuje ona skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje natomiast decyzja nieostateczna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności lub która nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (por. np. postanowienia NSA z dnia: 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 175/09, 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 440/11 oraz 31 marca 2021 r., sygn. akt II OZ 172/21, CBOSA). W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalny, bowiem Starosta [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Przechodząc do oceny wniosku K.S., wskazać należy, iż instytucja wstrzymania wykonania decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona zatem do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie danego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Złożenie wniosku nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Ocena, czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem konkretnego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania decyzji. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie zwalnia to jednak strony z obowiązku wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (por. np. postanowienie NSA z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt I OZ 1290/15, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do zaistnienia przesłanek ochrony tymczasowej określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem wniosku K.S., złożonego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] zezwalająca Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Została ona wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślenia wymaga, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przeciwieństwie do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n., który stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Z uwagi zatem na brak ustawowego obowiązku wstrzymania wykonania z urzędu decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd administracyjny może nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może więc wstrzymać wykonanie kwestionowanej decyzji jedynie wówczas, gdy jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy decyzja ta zostanie wykonana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uzasadnieniu wniosku ogólnikowe twierdzenie skarżącej dotyczące wycięcia drzewostanu na zajętej nieruchomości nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że na inwestorze ciąży ustawowy obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). W sytuacji natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, skarżącej przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie (art. 124 ust. 4 zd. 2 u.g.n.). Ponadto podkreślenia wymaga, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., której dodatkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania, jak też instytucję natychmiastowej wykonalności decyzji. Jak już wskazano, w tego rodzaju sprawach z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z powołanego przepisu art. 9 u.g.n. Konieczne jest zatem, oprócz analizy argumentów wnioskodawcy, wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może bowiem niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego, przy czym oczywiście prowadzić do negacji praw jednostki. Z akt sprawy wynika natomiast, że za wydaniem decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes gospodarczy i społeczny. Budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja realizowana będzie na znacznym obszarze i ma służyć zaspokojeniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju gospodarczego, bezpieczeństwa energetycznego oraz zapewnienia ciągłości i jakości dostaw energii elektrycznej na właściwym poziomie dla całego regionu województwa [...]. Kwestia niezawodności sieci dystrybucyjnej, obsługiwanej przez [...] S.A., jest zatem sprawą priorytetową. Ponadto wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności jest niezbędne z uwagi na umożliwienie inwestorowi przeprowadzenia inwestycji w planowanym terminie, w celu zabezpieczenia gospodarki regionu przed ciężkimi stratami, a także zabezpieczenia interesu społecznego przez zapewnienie ciągłości dostaw energii. Niezrealizowanie przedmiotowej inwestycji w jak najkrótszym terminie grozi nie tylko zahamowaniem rozwoju regionu, ale może skutkować przeciążeniem istniejących połączeń energetycznych, a tym samym wystąpieniem w przyszłości katastrofy z powodu długotrwałych przerw w dostawie energii elektrycznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 750/21 oddalił skargę K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o udzieleniu zezwolenia Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie nr [...], miasta [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej współwłasność I.S. i K.S., zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przez w/w nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dwutorowej napowietrznej linii [...] relacji [...]. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K.S., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), wniosła o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wniosku podała, że wydana w niniejszej sprawie w trybie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") decyzja o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, unormowanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Taki charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n., skutkuje w konsekwencji tym, że traci ona podstawę swego bytu prawnego w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie uzależnione jest od wyniku postępowania ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 749/21, oddalającego skargę wyżej wymienionej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. W konsekwencji wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie należy uznać za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o zwieszenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie, w której rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przewidziana w w/w przepisie możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz wynikającego z art. 7 p.p.s.a. postulatu szybkości postępowania. Zawieszenie postępowania nie jest instytucją prawną gwarantującą szybkie załatwienie sprawy. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 p.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie wskazuje się że, aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I GSK 613/17, LEX nr 2353675). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest niezasadne. Zauważyć należy, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], zezwalającej inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Została ona wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z powyższego przepisu wynika, że tryb wydawania określonych w nim decyzji jest szczególny, a ich celem jest umożliwienie inwestorowi szybkiego wejścia na nieruchomość i przyśpieszenie rozpoczęcia realizacji inwestycji. Wprawdzie należy zgodzić się ze skarżącą, że byt prawny decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości zależy od istnienia w obrocie prawnym decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (co wprost wynika z treści art. 124 ust. 1a u.g.n.) i w tym znaczeniu decyzja ta ma subsydiarny charakter w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., to jednak zależność ta – z uwagi na szczególny tryb i cel wydawania decyzji o niezwłocznym zajęciu – nie przekłada się na zależność postępowań sądowoadministracyjnych prowadzonych w tych sprawach w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uznanie bowiem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny legalności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi kwestię prejudycjalną w postępowaniu w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości i w konsekwencji zawieszenie postępowania z tego powodu – niweczyłoby cel wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. Jeżeli zatem decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest wydana i pozostaje w mocy (postępowanie w jej przedmiocie nie zostało prawomocnie zakończone), to brak jest racjonalnych przesłanek do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości do czasu zakończenia tego postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 171/22, CBOSA). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.