II OSK 3024/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 28/19 w sprawie ze skargi S.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 28/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. B. w pkt I zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania S. B. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt. II stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt III stwierdził, że przewlekłość Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt V zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S. B. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. B. zaskarżając wyrok w części w zakresie pkt III i pkt IV. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 2 i 3, art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że: 1. przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest nienależne. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, bowiem Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł w zaskarżonym wyroku, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa oraz nie było podstaw do przyznania skarżącemu żądanej sumy pieniężnej. Z wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki kierował się właściwym rozumieniem pojęcia przewlekłości postępowania. Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego; Dz.U. z 2017 r. poz. 935; obowiązującą od 1 czerwca 2017 r.), przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Według utrwalonego orzecznictwa z przewlekłością mamy do czynienia w takich przypadkach, gdy działania organu administracji są nieefektywne, opieszałe i prowadzące do przedłużenia postępowania w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w krótszym terminie. Przedstawiona przez Sąd Wojewódzki analiza co do chronologii czynności podjętych przez organ odwoławczy wykazała ewidentnie, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Uwzględniając jednak całokształt okoliczności sprawy, Sąd Wojewódzki przyjął zasadnie, że stwierdzona przewlekłość nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy, gdyż musi być ono znaczne, ale też pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2018 r. II OSK 2916/18; 10 kwietnia 2018 r. II OSK 1775/17; 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19; 18 lipca 2019 r. II OSK 533/19). W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ drugiej instancji nie podjął wystarczających czynności związanych z ustaleniem zachowania terminu na złożenie odwołania, ale dostrzegł jednocześnie, że na wydłużenie postępowania wpłynął właśnie fakt nieprzekazania dowodu doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji. O przewlekłości postępowania świadczą również opóźnienia w informowaniu strony w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy. Jednak częściowym usprawiedliwieniem nieefektywnego prowadzenia postępowania była okoliczność znaczącego wpływu spraw, co szczegółowo zostało przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę. Sąd Wojewódzki wskazując na wzrost o ponad 150% spraw w stosunku poprzedniego roku uznał, że w takiej sytuacji utrudnione było stałe monitorowanie stanu danej sprawy i szybsze jej załatwienie. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe) nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16; 4 grudnia 2019 r. I OSK 557/19; 12 stycznia 2017 r. I OSK 675/16). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak tego, że wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu administracji mogą stanowić usprawiedliwienie dla wydłużonego czasu rozpatrywania konkretnej sprawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że ocena czy przewlekłość postępowania wiąże się z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. II OSK 3374/18; 17 maja 2019 r. I OSK 2171/17). Mając powyższe na uwadze należało uwzględnić w niniejszej sprawie wyjaśnienia organu wskazujące na znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców, ale również działania w zakresie reorganizacji struktury urzędu i zatrudnienia dodatkowych pracowników. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionych danych liczbowych obrazujących liczbę rozpatrywanych spraw wynika, że pomimo podjętych działań naprawczych nie było możliwe radykalne skrócenie terminów prowadzenia postępowań. W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że mimo przewlekłości postępowania organ nie naruszył prawa w sposób rażący. Należy pamiętać, że środki stosowane przez sądy administracyjne mają przeciwdziałać przewlekłości postępowań administracyjnych. W niniejszej sprawie okolicznością istotną było wdrożenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców szeregu działań naprawczych w celu usprawnienia postępowań. Co ważne, z akt sprawy nie wynika, aby można było organowi przypisać złą wolę w prowadzeniu sprawy zainicjowanej przez stronę skarżącą, bądź ignorowanie jej praw. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej brak było podstaw do uznania, że organ prowadził postępowanie przewlekle z intencją lekceważenia skarżącego. Problemy związane z funkcjonowaniem Urzędu powodują wydłużenie wszystkich rozpatrywanych spraw, a zatem dotyczą także innych cudzoziemców, a nie tylko skarżącego. W konsekwencji, chociaż organ odpowiada za nieterminowe załatwienie sprawy, to jednak nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wszystkie przytoczone w skardze okoliczności warunkowały orzeczenie o przewlekłości przedmiotowego postępowania. Zgodzić się należało również z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej bądź wymierzenia grzywny. Jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu wyroku, grzywna stanowi środek o charakterze dyscyplinująco- represyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 18 października 2017 r. II OSK 1769/17), z kolei przyznawana stronom suma pieniężna ma charakter mieszany, kompensacyjny i represyjny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. II OSK 2954/17). W orzecznictwie zwraca się też uwagę na prewencyjny charakter obu środków, przy czym przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za ignorowanie jej interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. I OSK 1905/16; 16 stycznia 2018 r. I OSK 2156/17; 1 sierpnia 2018 r. II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r. II OSK 532/19). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd wojewódzki w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że stwierdzenie w zaskarżonym wyroku przewlekłości w procedowaniu przedmiotowej sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Akceptacji podlegała również ocena Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie zaistniały takie szczególne okoliczności po stronie skarżącej, które wymagałyby zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.