I OSK 118/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 123/16 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z.N. na rzecz Burmistrza Miasta [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 123/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku Z. N. z dnia [...] marca 2014 r.; II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddalił skargę; IV. zasądził od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia [...] marca 2014 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii umów zawartych pomiędzy organem a P. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. organ odmówił udostępnienia żądanej informacji w części dotyczącej informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w umowie nr [...] z dnia [...] września 2007 r. oraz w umowie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Wraz z decyzją udostępniono skarżącej żądaną informację publiczną poprzez doręczenie jej kserokopii wszystkich zawartych umów, w tym ww. umów z zaczernieniem fragmentów pozwalających na identyfikację nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy udostępnienia żądanej informacji o oznaczeniu nieruchomości i w tym zakresie umorzyło postępowanie. Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2014 r. powtórnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji w zakresie oznaczenia nieruchomości. W wyniku wniesienia skargi przez Prokuratora Rejonowego w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/14, uchylił ww. decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Organ II instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia żądanej informacji o oznaczeniu nieruchomości i w tym zakresie umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. organ II instancji stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. opierając swoje orzeczenie m.in. o przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. skarżąca wezwała organ I instancji do niezwłocznego załatwienia jej wniosku, jednak pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. organ zakwestionował stanowisko organu II instancji sformułowane w ostatecznej i prawomocnej decyzji tego organu z dnia 26 stycznia 2016 r. Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu I instancji w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia w terminie wyznaczonym przez Sąd jej wniosku. Ponadto wniosła o orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem oraz stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa i wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając częściowo skargę na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., wskazał, że skarga w części zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowe żądanie udzielenia informacji skierowane zostało do podmiotu zobowiązanego. Sąd odniósł się również do definicji informacji publicznej, a następnie przeanalizował ponownie przebieg zdarzeń w niniejszej sprawie konkludując, że z obrotu prawnego zostały wyeliminowane wszystkie decyzje wydane przez organ I instancji wskazując, że decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. została uchylona przez organ II instancji, natomiast odnośnie decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. organ II instancji stwierdził jej nieważność. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ I instancji nie podejmował żadnych działań w sprawie wniosku skarżącej w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej udostępnienia informacji publicznej o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w umowie nr [...] z dnia [...] września 2007 r. oraz w umowie nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulegało wątpliwości, że informacja publiczna dotycząca danych o oznaczeniu i położeniu nieruchomości stanowi informację publiczną, gdyż mieści się w zakresie, w jakim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwana dalej u.d.i.p., nakazuje udzielać informacji, co wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt a-c tej ustawy. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej możliwe jest, gdy dane, których dotyczy umożliwiają identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza, że informację publiczną udostępnia się odpowiednio zanonimizowaną (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie sposób uznać, aby oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia miało charakter danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2. Sąd zaznaczył jednak, że przedmiotem niniejszego postępowania było stwierdzenie, czy zachowanie organu nosiło cechy bezczynności. Wobec nie podjęcia przez organ działań przewidzianych w u.d.i.p. należało stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu miała, w ocenie Sądu pierwszej instancji, charakter rażący ponieważ organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosku skarżącej i nie próbował wytłumaczyć swojego milczenia. Okolicznością łagodzącą ten stan rzeczy był fakt, że organ I instancji pozostawał w błędnym przekonaniu, że w obrocie prawnym nadal funkcjonują decyzje o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Dlatego Sąd pierwszej instancji pomimo stwierdzenia rażącej bezczynności organu, odstąpił od wymierzenia grzywny. Sąd zaznaczył, że przyznanie - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - od organu na rzecz skarżącego, jakiejkolwiek sumy pieniężnej może nastąpić tylko w wyjątkowej sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, a właśnie to jest celem skargi na bezczynność. W niniejszej sprawie, takie okoliczności nie wystąpiły. Od powyższego wyroku w części tj. odnośnie pkt I, II i IV skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżąca nie złożyła na podstawie art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie; b) art. 149 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja organu II instancji wyjaśniała dalsze postępowanie organu I instancji; c) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; d) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; e) art. 135 p.p.s.a. i w konsekwencji niezastosowanie przewidzianych przepisami p.p.s.a. środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji organu II instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z dnia [...] stycznia 2016 r. podjętych w postępowaniu, którego dotyczy skarga; f) art. 149 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wskazane wyżej decyzje organu II instancji zobowiązywały organ do podjęcia dalszych czynności, gdy tymczasem decyzje te dotknięte były wadą nieważności, którą Sąd pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę z urzędu; g) art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 przy zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że organ nie podjął żadnych czynności w zakresie wniosku skarżącej od dnia 26 stycznia 2016 r., gdy tymczasem organ pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. precyzyjnie wyjaśnił skarżącej swoje stanowisko w sprawie, nadto WSA nie wskazał jakie czynności winien podjąć organ po wskazanych wyżej decyzjach organu II instancji; h) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności, która byłaby od niego zależna. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a.; b) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy kpa, co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się usprawiedliwione. Odnosząc się kolejno do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Taki stan rzeczy wynika między innymi z celu, jaki realizuje u.d.i.p., zgodnie z którym w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. W u.d.i.p. zawarte jest odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w innych przypadkach Kodeks ten nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania. Dlatego nieuprawnione jest twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej było złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony w przypadku, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania, albowiem sprawa dotyczyła bezczynności organu, zaś jej przedmiotem nie była ocena prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przyjął, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem rozważań Sądu. Niezasadne okazały się także te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do braku kontroli i oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z dnia [...] stycznia 2016 r. Decyzje te nie podlegały ocenie Sądu pierwszej instancji, albowiem ich ocena w postępowaniu toczącym się na skutek skargi na bezczynność organu wykraczałaby poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym nie było w tym postępowaniu dopuszczalne zastosowanie w stosunku do tych decyzji dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Za usprawiedliwione natomiast uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Przypomnieć wypadnie, że na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z dnia [...] stycznia 2016 r., w obrocie prawnym nie pozostaje żadna z wydanych przez organ I instancji decyzji odmownych. Co więcej postępowanie organu I instancji w tym zakresie zostało prawomocnie umorzone. Rozstrzygnięcie to ma kluczowe znaczenie dla oceny czy Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia skarżącej informacji w części wynikającej z tych decyzji, gdyż ten zakres bezczynności jest przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzja uchylająca odmowną decyzję Burmistrza [...] i umarzająca postępowanie przed tym organem oznacza, że przed organem I instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2014 r., wobec czego organ nie miał obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych. To zaś powoduje, że Burmistrz [...] nie pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie ma przy tym znaczenia, że umorzone zostało postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji. Brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Mając na względzie okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać dodatkowo należy, że poza zakresem określonym w decyzji odmownej Burmistrza [...], żądana informacja została skarżącej udzielona. Spór dotyczy jedynie nieudostępnienia zaczernionych fragmentów dotyczących oznaczenia nieruchomości. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym. Taka sytuacji nie miała jednak miejsca na gruncie niniejszej sprawy. W sytuacji zatem, gdy Burmistrz [...], wobec umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji, nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej w części objętej wcześniejszą decyzją odmowną, brak było podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności. W konsekwencji w sprawie nie zaistniały również przesłanki do orzeczenia o obowiązku załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. Wniosek ten został bowiem załatwiony przez organ w dniu 14 maja 2014 r., w którym to dniu udostępniono skarżącej żądaną informację publiczną poprzez doręczenie jej kserokopii żądanych umów z zaczernieniem fragmentów pozwalających na identyfikację nieruchomości. Z kolei ocena, czy udostępnienie informacji o oznaczeniu nieruchomości poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki stanowiłoby naruszenie prywatności właścicieli działek poprzez ujawnienie ich tożsamości, winna być dokonywana przy wzięciu pod uwagę wszystkich powszechnie osiągalnych pól dostępu do danych osobowych, jak i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy. Nie należy w tym względzie ograniczać się jedynie do regulacji wynikających z Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Trzeba też uwzględniać możliwości jakie stwarza powszechny dostęp do treści wpisów w dziale II ksiąg wieczystych, które są jawne, jak również dostęp do różnych portali internetowych, np. Geoportal, Google Maps, czy innych narzędzi - ogólnie ujmując informatycznych. Są to zatem dane, które mogą pozwolić na ustalenie właścicieli nieruchomości, a więc stanowią informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1195/16). Tego rodzaju konstatacja potwierdza, że wobec udzielenia informacji przez organ w zakresie możliwym do jej udzielenia, nie pozostawał on w bezczynności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl