II OSK 1302/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 177/17 w sprawie ze skargi L.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.F. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy Wieniawa odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu zakładu topienia tłuszczy zwierzęcych w miejscowości [...] gm. [...] na działkach oznaczonych nr ew. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że realizacja przedsięwzięcia jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw: Brudnów, Głogów i Kłudno w gminie Wieniawa, uchwalonego 27 kwietnia 1998 r. uchwałą Nr XLV/268/98 Rady Gminy w Wieniawie (Dz. Urz. Woj. Radomskiego Nr 11, poz. 81). Przedsięwzięcie ma być zrealizowane na działkach oznaczonych w planie jako teren obszarów upraw rolnych, oznaczonych na rysunku planu symbolami O-RP. Przedsięwzięcie ma być realizowane w budynku użytkowanym ostatnio jako zakład stolarski, a pierwotnie wykonanym w latach osiemdziesiątych XX wieku z przeznaczeniem na punkt skupu owoców i warzyw. Zagospodarowanie terenu nie ulegnie zmianie, wykorzystana zostanie istniejąca infrastruktura naziemna i podziemna. W celu przystosowania terenu do rodzaju prowadzonej działalności wykonane zostaną dodatkowo: naziemne zbiorniki gazu propan-butan zasilające kotłownię, stanowisko mycia wnętrz skrzyń ładunkowych pojazdów samochodowych i pojemników z tworzywa sztucznego, separator tłuszczu ścieków technologicznych pochodzących z mycia posadzek w budynku produkcyjnym, separator tłuszczu ścieków z mycia skrzyń pojazdów i pojemników, szczelny zbiornik bezodpływowy o pojemności ok. 8 m3 na ścieki z mycia skrzyń pojazdów i pojemników oraz nasadzenia zieleni izolująco-ozdobnej. Organ odwoławczy stwierdził, że z § 21 ust. 3 pkt 1 planu wynika zakaz realizacji na obszarach upraw rolnych jakichkolwiek przedsięwzięć (a więc również tych, które nie oddziałują negatywnie na środowisko), oraz budowy nowych kubatur (obiektów budowlanych), poza przypadkami określonymi w § 21 ust. 4 planu. Realizacja nowych obiektów, czy też adaptacja, wymiana, uzupełnienie, dalsze użytkowanie już istniejących, dopuszczalne są jedynie, gdy spełniają wymogi (odnośnie rodzaju, funkcji, przeznaczenia, celu) enumeratywnie wskazane w § 21 ust. 4 planu. W katalogu tym nie mieści się zakład topienia tłuszczy zwierzęcych, który jest zakładem przemysłowym. Produkcja będzie polegała na wytapianiu tłuszczy zwierzęcych pozyskiwanych z ubojni i zakładów przemysłu mięsnego. Produktem ubocznym topienia będzie masa skwarkowa, która po odciśnięciu lub odwirowaniu tłuszczu i wymieszaniu z różnymi absorbentami będzie sprzedawana. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w zakresie sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. 353 ze zm., dalej: ustawa środowiska). Przedsięwzięcie będzie zakładem przemysłowym, w który prowadzona będzie działalność wytwórcza, polegająca na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym tłuszczy zwierzęcych pozyskiwanych z ubojni i zakładów przemysłu mięsnego. Działalność zakładu nie będzie miała charakteru działalności rolniczej lub związanej z produkcją rolną, ponieważ głównymi odbiorcami wyrobów zakładu będą zakłady przemysłu paszowego, chemicznego i energetycznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 80 ust. 2 środowiskowej przez odmowę wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, pomimo zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, brak jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu prowadzenia działalności objętej wnioskiem. Po drugie, art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przez odmowę wydania decyzji środowiskowej, pomimo braku jednoznacznego wskazania na czym polega sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po trzecie, art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przez odmowę wydania decyzji środowiskowej, pomimo, że planowane przedsięwzięcie jest związane z produkcją rolną, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna na terenie miejscowości Kłudno. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Polegało to na braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 środowiskowej. Po drugie, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 25, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu nie przeprowadziło odrębnego postępowania w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy przyjął ustalenia dokonane przez Wójta Gminy Wieniawa, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności. Po trzecie, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie dokonał szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie wyjaśnił na czym ta niezgodność polega. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 25, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Po piąte, art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w szczególności przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Po szóste, art. 138 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ odwoławczy nie rozpoznał wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. W szczególności dotyczy to zarzutu braku wyjaśnienia na czym polega niezgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także zarzutu braku wyjaśnienia zmiany poprzedniego stanowiska organu I instancji o zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W tej sprawie pomimo wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, kluczowym zagadnieniem w tej sprawie jest zgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która to zgodność stanowi o dopuszczalności uzyskania przez skarżącego środowiskowych uwarunkowań realizacji tego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Kwestii tej dotyczą w istocie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które od strony materialnej kwestionują wyrażoną w tym zakresie ocenę Sądu I instancji, a od strony procesowej kwestionują ustalenia faktyczne, które doprowadziły organy w tej sprawie do stwierdzenia niezgodności przedsięwzięcia z planem i co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji uznając, że jest ono prawidłowe, wyczerpujące i poddaje się kontroli instancyjnej. W świetle prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji miał podstawy do przyjęcia, że przedsięwzięcie będzie zakładem przemysłowym, w którym prowadzona będzie działalność wytwórcza, polegająca na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym tłuszczy zwierzęcych pozyskiwanych z ubojni i zakładów przemysłu mięsnego. Działalność zakładu nie będzie miała charakteru działalności rolniczej lub związanej z produkcją rolną, ponieważ głównymi odbiorcami wyrobów zakładu będą zakłady przemysłu paszowego, chemicznego i energetycznego. Nie jest przy tym kwestionowane, że z § 21 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego wynika zakaz realizacji na obszarach upraw rolnych jakichkolwiek przedsięwzięć (a więc również tych, które nie oddziałują negatywnie na środowisko), oraz budowy nowych kubatur (obiektów budowlanych), poza przypadkami określonymi w § 21 ust. 4 planu miejscowego. Realizacja nowych obiektów, adaptacja, wymiana, uzupełnienie i dalsze użytkowanie już istniejących, dopuszczalne są jedynie, gdy spełniają wymogi w zakresie rodzaju, funkcji, przeznaczenia i celu enumeratywnie wskazanego w § 21 ust. 4 planu miejscowego. W katalogu tym nie mieści się zakład topienia tłuszczy zwierzęcych, który jest zakładem przemysłowym. Produkcja będzie polegała na wytapianiu tłuszczy zwierzęcych pozyskiwanych z ubojni i zakładów przemysłu mięsnego. Produktem ubocznym topienia będzie masa skwarkowa, która po odciśnięciu lub odwirowaniu tłuszczu i wymieszaniu z różnymi absorbentami będzie sprzedawana, a jej odbiorcami, jak już wyżej wskazano, będą zakłady przemysłu paszowego, chemicznego i energetycznego. Przemysłowy, a nie rolny charakter planowanego przedsięwzięcia przesądza o jego niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest zrozumiałe, przekonujące i stanowiło wystarczającą przesłankę stwierdzenia sprzeczności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższej oceny nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. Skarżący podkreśla, że stanowisko organów zaakceptowane przez Sąd I instancji było niewystarczające, ale jednocześnie nie przedstawia własnej argumentacji w tym zakresie. Ponadto skarżący podkreśla, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w 1998 r., a zmiany faktyczne zaistniałe od tego czasu powodują, że plan ten jest nieaktualny. Podkreślenia jednak wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nadal obowiązuje na tym terenie i jest w tym zakresie wiążący. Jednocześnie akt ten nie podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego w ramach kontroli legalności decyzji środowiskowej. Stąd też argumenty skarżącego podniesione w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione na tym etapie postępowania. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalenie, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, jest prawidłowe. Jak wskazuje sam skarżący, przedsięwzięcie należy kwalifikować jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 91 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Sąd I instancji nie stwierdził, że jest to przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko, ale że jest to przedsięwzięcie znacząco oddziałujące na środowisko. Przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko jest niewątpliwie również przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko wymienione w § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Po drugie, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym zawiera ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 środowiskowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 25, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji przyjmując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w wystarczającym zakresie. W szczególności nie można przyjąć, że postępowanie przed organem odwoławczym naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości, natomiast kluczowe znaczenie miała kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia w kontekście § 21 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego i w kontekście prawidłowego zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Po czwarte, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ szczegółowo i wyczerpująco uzasadnił, dlaczego przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnił na czym ta niezgodność polega. Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 25, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, co oznacza, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) nie znajdował w tej sprawie zastosowania, a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Po szóste, brak było podstaw do stwierdzenia, że organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał bowiem podstaw do przyjęcia, że skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu przed organami, w szczególności przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim, skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że ewentualne uchybienie organu w tym zakresie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżący brał czynny udział w postępowaniu, w tym złożył odwołanie, a także skargę, w których szczegółowo przedstawił swoje stanowiska w sprawie. Po siódme, zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. został błędnie sformułowany, ponieważ skarżący nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Po ósme, podniesiony tylko w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 135 p.p.s.a. jest normą o charakterze wynikowym, która reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej normą z art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w tej sprawie nie miało miejsca. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.