I SA/Wa 653/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2019 r., nr [...]. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. F. od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2019 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] lipca 2019 r. E. F. wystąpiła o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci: I. F. i O. F.. Prezydent [...] decyzją z [...] października 2019 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Od decyzji tej odwołanie wniosła E. F. podnosząc, że przebywa wraz z rodziną poza granicami kraju w związku z pracą męża, jednak planuje wrócić do kraju, najprawdopodobniej w 2022 r. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że kwestie przyznania świadczenia wychowawczego reguluje ustawa z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407), zwanej dalej ustawą. Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Świadczenie przysługuje do ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 ustawy). Kolegium przytoczyło treść art. 1 ust. 2 ustawy. Wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Organ zaznaczył, że cytowana ustawa uzależniając przyznanie świadczenia wychowawczego od zamieszkiwania wnioskodawców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej formułuje dodatkowo wymóg zamieszkiwania przez okres, w jakim wnioskodawcy mają otrzymywać świadczenie wychowawcze. Odstępstwo od tej zasady dotyczy jedynie przypadków objętych odmienną regulacją szczególną zamieszczoną w przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub w dwustronnych umowach międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa integralnie ze sobą powiązane czynniki: zewnętrzny, obiektywny fakt przebywania i wewnętrzny, subiektywny zamiar stałego pobytu, wola tego pobytu. Przebywanie to czynnik trwały, choć niekoniecznie ciągły, związany z zamiarem stałego pobytu, tj. nie tymczasowego, nie okazjonalnego. Natomiast zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dopiero łączne występowanie tych dwóch elementów pozwala na stwierdzenie, że dana miejscowość jest tą, w której koncentruje się centrum życiowej aktywności danej osoby, jej interesy osobiste i majątkowe. Kolegium podniosło, że mąż wnioskodawczyni został oddelegowany służbowo przez władze [...], na czas określony, do pracy w [...] w [...], na [...]. Obowiązki pełni nieprzerwanie od [...] października 2018 r., a planowane zakończenie pracy to 2022 r. Kolegium stwierdziło, że w sytuacji, gdy cała rodzina przebywa poza terytorium RP, rodzice tam zarobkują, a dzieci uczęszczają do szkoły, nie można uznać, iż strona zamieszkuje w Polsce w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Brak bowiem występujących łącznie obu elementów (corpus i animus) określających zamieszkiwanie wnioskodawczyni i jej rodziny w Polsce. Organ podniósł, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są podnoszone przez stronę argumenty, że pobyt poza granicami RP ma charakter czasowy oraz, że zamierza powrócić na stałe do Polski. W ocenie organu skarżąca nie spełnia przesłanki warunkującej przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci, co skutkowało odmową przyznania świadczenia. Organ zaznaczył, że warunkiem przyznania świadczenia dla obywatela polskiego jest, między innymi, zamieszkiwanie na terytorium RP przez okres, gdy przedmiotowe świadczenie ma być otrzymywane. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. złożyła E. F., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Kolegium nie odniosło się do argumentacji i wyjaśnień, jak i dowodów przedstawionych w odwołaniu. Skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1527/17. Podniosła, że w przekazanych do organów wyjaśnieniach wskazała powód wyjazdu z kraju oraz określiła, iż pobyt ten ma charakter tymczasowy. Zgodnie z decyzją Dyrektora [...] mąż został skierowany do pracy w [...] od [...] października 2018 r., a powrót planowany jest w roku 2022. Podkreśliła, że organ pominął fakt, iż jej pobyt wraz z rodziną na terenie [...] wynika wyłącznie ze specyfiki pracy męża, jako pracownika [...] i wyznaczonego mu miejsca wykonywania obowiązków służbowych, a nie indywidualnej decyzji o przeniesieniu tam w sposób stały centrum swoich interesów życiowych. Podkreśliła, że na terenie [...] jej rodzina wyłączona jest spod prawodawstwa tego kraju ([...] [...]). Na [...] rodzina nie posiada adresu zameldowania, a jedynie adres "rejestracji", który jest adresem [...] w [...]. Skarżąca podniosła, że centrum interesów życiowych jej rodziny znajduje się w miejscu zamieszkania w Polsce, gdzie płacone są podatki, składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne i gdzie posiada mieszkanie. Zaznaczyła, że ocena spełnienia warunku zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim ma być otrzymywane świadczenie, musi uwzględniać szczególne okoliczności, które spowodowały wyjazd jej rodziny do [...], a które związane są z pełnieniem przez męża służby na rzecz [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 27 października 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i przeciwdziałaniem zwalczania covid 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że skarżąca wraz z rodziną przebywa na [...] od [...] października 2018 r. w placówce dyplomatycznej Rzeczpospolitej Polskiej, gdzie przeniosła się wraz z dziećmi w związku oddelegowaniem męża do pracy w [...] w [...] na okres do [...] sierpnia 2022 r. Okoliczność nie zamieszkiwania przez skarżącą wraz z rodziną na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowiła podstawę odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci, gdyż organy uznały, że nie została spełniona przesłanka z art. 1 ust. 3 ustawy. Kwestią zasadniczą pozostaje zatem, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zawarty w art. 1 ust. 3 ustawy warunek odnoszący się do zamieszkiwania na terenie kraju został w stosunku do skarżącej zachowany. Wobec braku definicji ustawowej pojęcia "miejsce zamieszkania" koniecznym jest odwołanie się do definicji zamieszczonej w art. 25 Kodeksu cywilnego, sformułowanej na tyle uniwersalnie, że możliwym jest jej zastosowanie również w prawie administracyjnym. Pozwala ona przy tym na rozróżnienie miejsc stałego i czasowego pobytu danej osoby, co byłoby utrudnione przy przyjęciu potocznego rozumienia "zamieszkiwania". Art. 25 Kodeksu cywilnego stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkanie jest więc prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Jednakże zastrzec należy, że element odnoszący się do faktycznego przebywania nie oznacza stałości (permanentności) przebywania w określonej miejscowości. Jak wskazuje się bowiem w judykaturze i doktrynie przerwa w faktycznym przebywaniu w danym miejscu, i to nawet długotrwała, nie daje automatycznie podstaw do uznania, że nie stanowi ono miejsca stałego zamieszkania. Tymczasowa zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje bowiem przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W przypadku osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie będzie więc miało to czy ów wyjazd nosi znamiona wyjazdu stałego czy też tymczasowego. Nie w każdym bowiem wypadku wyjazdu za granicę i dłuższego nawet tam pobytu zmienia się ze skutkiem prawnym miejsce zamieszkania. Dotyczy to zwłaszcza - jak wskazywał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 15 lipca 1978 r., sygn. akt IV CR 242/78 (OSN 1979/6/120) - wyjazdu na studia, w misji dyplomatycznej, wyjazdu służbowego. W niniejszej sprawie nie można pominąć okoliczności, że pobyt skarżącej wraz z rodziną na [...] wynika ze specyfiki służby jej męża i wyznaczonego mu miejsca wykonywania obowiązków służbowych, a nie indywidualnej decyzji o przeniesieniu tam na stałe centrum swoich interesów życiowych. Mąż skarżącej jest pracownikiem [...]. Ze specyfiki pracy w korpusie [...] wynika możliwość wyznaczenia bądź skierowania do pełnienia obowiązków w [...] poza miejscem zamieszkania, np. oddelegowania na placówkę [...] i wiąże się z dyspozycyjnością, jako jednym z podstawowych elementów określających stosunek prawny łączący pracownika [...] z [...]. Z założenia oddelegowanie takie ma charakter czasowy i nie wiąże się z wymogiem przeniesienia centrum życiowego pracownika do kraju, do którego jest oddelegowany. Specyfika tego stosunku służbowego zakłada także możliwość odwołania przed upływem okresu oddelegowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy pobyt skarżącej wraz z rodziną na terenie [...] ma wyłącznie bezpośredni związek z wyznaczonym jej mężowi, jako pracownikowi [...], miejscem wykonywania obowiązków służbowych. Przepisy pragmatyki służbowej przewidują możliwość rekompensowania pracownikom służby zagranicznej oddelegowanym poza granice kraju niedogodności z tym związanych, m.in. poprzez możliwość zamieszkania wraz z nimi osób bliskich. Członkowie służby zagranicznej są obywatelami zatrudnionymi przez polski organ władzy publicznej na podstawie przepisów polskiej ustawy. Okoliczność, że miejsce faktycznego wykonywania obowiązków służbowych znajduje się poza Rzeczpospolitą Polską nie powinna mieć znaczenia dla realizacji prawa do należnych dzieciom tych pracowników świadczeń. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie wiąże przyszłości z [...], a jej pobyt tam, ma charakter czasowy. Wskazać należy, że organ, wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie ustalał, czy miejsce zamieszkania w Polsce straciło dla skarżącej przymiot miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, wskutek czasowego przebywania wraz z mężem i dziećmi w miejscu jego służby. Przyjęciu takiego założenia przeczą pisma skarżącej, że centrum interesów życiowych jej oraz rodziny skupia się w [...], gdzie rodzina ma mieszkanie, gdzie płacone są podatki i z którym to miejscem zamieszkania skarżąca wiąże swoje plany życiowe. Ponadto, oświadczyła, że po zakończeniu pracy przez męża w 2022 r. planuje wrócić do kraju. Powyższe okoliczności dowodzą tymczasowości opuszczenia kraju, a ta okoliczność nie jest równoznaczna ze zmianą miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Ocena spełnienia przez skarżącą warunku zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim ma otrzymywać świadczenia wychowawcze musi uwzględniać szczególne okoliczności, które spowodowały wyjazd rodziny skarżącej na [...], a które związane są z pełnieniem przez męża skarżącej [...] na rzecz [...]. Przyjmując stanowisko organu należałoby uznać, że współmałżonek pracownika [...] oddelegowany do pracy poza granicami państwa, otrzymałby świadczenia wychowawcze wyłącznie w sytuacji pozostania w kraju z dziećmi, decydując się na kilkuletnią rozłąkę. Takie założenie bez wątpienia godzi w dobro rodziny, a niezaprzeczalnie w dobro małoletnich dzieci, które jest dobrem konstytucyjnie chronionym (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Łagodzenie niedogodności łączących się z rozłąką z bliskimi w sytuacji wyznaczenia do pełnienia służby na rzecz kraju poza jego terytorium, jest obowiązkiem państwa. Skorzystanie z tej możliwości nie może odbywać się kosztem utraty możliwości uzyskania przez rodzinę wsparcia finansowego ze strony państwa w postaci świadczenia wychowawczego. Reasumując stwierdzić należy, że organy naruszyły art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Nie dokonały właściwej analizy pojęcia miejsca zamieszkiwania skarżącej w kontekście okoliczności związanych z wyjazdem i pobytem skarżącej na [...] przyjmując wprost, że nie została spełniona przesłanka zamieszkiwania skarżącej w kraju przez okres, w jakim ma otrzymywać świadczenia, a która to okoliczność w realiach niniejszej sprawy nie mogła być przeszkodą do ich uzyskania. Organy zupełnie pominęły szczególną okoliczność, która spowodowała konieczność wyjazdu skarżącej wraz z rodziną na [...], którą jest rodzaj pracy wykonywanej przez męża skarżącej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.