II SA/Lu 702/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej C. K. kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. (znak: [...]) Starosta Powiatowy, po rozpatrzeniu wniosku inwestora D.M., zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego i przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...] w miejsc. G. gm. G. Z powyższą decyzją nie zgodziła się C.K., właścicielka działki sąsiedniej o nr ewid. [...]. W jej imieniu odwołanie od powyższego orzeczenia złożyli B. i W. małż. F. W jego uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób niezgodny z prawem, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z dnia [...] września 2009 r. (znak: [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2009 r. (znak: [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym na działkach o nr ewid. [...], [...], i [...] w miejsc. G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było ustalenie, że D.M. legitymuje się ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] maja 2009 r. (znak: [...]) o warunkach zabudowy w/w przedsięwzięcia na działkach nr [...] i [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy tych działek narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, dalej k.p.a.) Starszy Inspektor Wojewódzki ds. urbanistyki i architektury Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w Z. działając na podstawie art. 134 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] stwierdził, że odwołanie B. i W. F. działających na rzecz C.K. od decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D.M. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego i przydomowej czyszczalni ścieków na działce [...] jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Organ odwoławczy wskazał, że C.K. właścicielka działki sąsiedniej nr [...] nie została uznana za stronę w przeprowadzonym postępowaniu, zatem nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania, bowiem projektowana lokalizacja budynku na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy działki nr [...], w odległości 6 m od granicy działki nr [...] powoduje, że inwestycja D.M. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. C.K. reprezentowana przez adwokata Z.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie wydane z upoważnienia Wojewody. Zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę D.M. oraz prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, podczas gdy organ odwoławczy stojąc na stanowisku, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę, powinien był wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. W odpowiedzi na skargę organ administracji podniósł, że w postępowaniu wstępnym ustalono, że C.K. nie była stroną postępowania prowadzonego przez organ I instancji, dlatego podjęto rozstrzygnięcie w formie postanowienia. Podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy strona wycofa swoje odwołanie. Natomiast kwestia nieprawidłowości ustalenia przez Starostę kręgu stron przeprowadzonego postępowania administracyjnego może podlegać weryfikacji, na wniosek zainteresowanych, w trybie wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym wobec naruszenia przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Na wstępie podnieść należy, że Sąd w niniejszej sprawie badał wyłącznie prawidłowość postanowienia wydanego z upoważnienia Wojewody z dnia 30 września 2009 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego na rzecz C.K. z przyczyn podmiotowych, bowiem to postanowienie zostało zaskarżone w skardze. Jest to postanowienie formalne, zamykające drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania. Ocena legalności tego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Przepisem prawa, w oparciu o który wydane zostało zaskarżone postanowienie jest art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm. - dalej k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania? Zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) "każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa", natomiast według art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a. Legitymacja do wniesienia odwołania przysługuje więc podmiotowi uważającemu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego, które to twierdzenie daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego. W toku prowadzonego postępowania wstępnego organ odwoławczy ma obowiązek podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania wynikać może z przyczyn o charakterze przedmiotowym, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia lub przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji i podmiotowym, gdy odwołanie zostaje złożone przez jednostkę niemającą legitymacji do jego wniesienia, albo przez stronę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, organ II instancji miał do czynienia z sytuacją, w ramach której odwołanie wniosła osoba, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji i której nie została doręczona decyzja Starosty Biłgorajskiego z dnia 19 sierpnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę D.M.. Ustalenie jednak przez organ w wyniku rozpoznania odwołania, że skarżąca nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 publ. ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). Nie stanowi natomiast podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę przepis art. 134 k.p.a. Podnieść należy, że przekonanie podmiotu odwołującego się o tym, że posiada legitymację procesową do wniesienia odwołania, chociaż nie brał udziału w postępowaniu może zostać zweryfikowane przez organ tylko w sposób procesowy. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że C.K. właścicielka działki sąsiedniej nie została uznana za stronę w prowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę D.M., zatem nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania. Organ II instancji wydał zaskarżone postanowienie bez należytego wyjaśnienia czy skarżąca posiada legitymację procesową do wniesienia odwołania czy też takiego uprawnienia nie ma, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazując jako podstawę zaskarżonego postanowienia art. 134 k.p.a., który przewiduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ orzekł o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych bez wykazania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wniesienia tego środka. Stanowi to naruszenie zarówno art. 134 k.p.a., który nie ma zastosowania w przypadku braku legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie jak i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia co do zaistnienia przesłanki, która według organu stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ odwoławczy wyjaśni czy C.K. ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wniesienia odwołania i w zależności od ustaleń oceni czy odwołanie zostało wniesione w terminie i czy podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.