II SA/Sz 461/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę . UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r. poz. 1186 ze zm.), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez M. i S. P. oraz K. i R. I. odcinka kanalizacji sanitarnej długości ca [...] m od studzienki kanalizacyjnej położonej przy działce oznaczonej nr ew. [...] do studzienki kanalizacyjnej położonej na terenie działki nr [...] w obrębie K., gm. K. bez wymaganego zgłoszenia z uwagi na złożenie wniosku do Sądu Rejonowego w G. w sprawie uzyskania zgody zastępczej na wybudowanie sieci w działce drogowej stanowiącej współwłasność do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd, oraz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia odcinka sieci kanalizacji sanitarnej o długości ca [...] m, przebiegającego od istniejącej studzienki kanalizacyjnej, położonej na działce nr [...], do studzienki kanalizacyjnej, położonej na działce nr [...], w obrębie K., gm. K., do czasu prawomocnego zakończenia przez sądy powszechne dwóch postępowań: - wywołanego wystąpieniem M. i S. P. o wydanie orzeczenia, zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie przez nich działkami nr [...] i nr [...] z obrębu K. , w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych, - wywołanego wystąpieniem K. i R. I. o wydanie orzeczenia w opisanym powyżej zakresie. Z uzasadnienia ww. postanowienia ZWINB w S. wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy odcinków instalacji kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanych w P. , na terenie wydzielonych pod drogę wewnętrzną działek nr [...] i nr [...] z obrębu K. , gm. K.. W dniu [...] maja 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał, na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowienie nr [...], którym zobowiązał M. i S. P. oraz K. i R. I. do przedłożenia w terminie do [...] lipca 2018 r. następujących dokumentów mających na celu doprowadzenie wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia odcinka sieci kanalizacji sanitarnej długości ca [...] m od studzienki kanalizacyjnej położonej przy działce oznaczonej nr ew. [...] do studzienki kanalizacyjnej położonej na terenie działki nr [...], od której wykonano przyłącza do działki oznaczonej nr ew. [...] i [...] w obrębie K., gm. K. - do stanu zgodnego z prawem: 1. szkiców i rysunków przedstawiających wybudowany odcinek kanalizacji sanitarnej ze zwięzłym opisem - 2 egz. wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, 2. zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. K. lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. projektu zagospodarowania terenu. W wyniku przeprowadzenia postępowania zażaleniowego, ZWINB w S. wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy ww. postanowienie PINB w G. co do meritum i wyznaczające nowy termin wykonania obowiązku, który był następnie przedłużany - ostatecznie do dnia [...] lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2020r., sygn. akt II SA/Sz 970/18, oddalił skargę K. I., R. I., M. P. i S. P., na ww. postanowienie ZWINB, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. M. i S. P. złożyli do Sądu Rejonowego w G. wniosek z dnia [...] marca 2020 r. o "wyrażenie zgody zastępczej na zajęcie pasa drogowego i wykonanie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] położonych w m. P. stanowiących współwłasność uczestnika, związanej z wykonaniem przyłącza do sieci kanalizacji sanitarnej do działki nr [...] położnej w m. P. , należącej do wnioskodawców". K. i R. I. złożyli do Sądu Rejonowego w G. wniosek z dnia [...] marca 2020 r. o wyrażenie zgody zastępczej na zajęcie pasa drogowego i wykonanie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] położonych w m. P. stanowiących współwłasność uczestnika, związanej z wykonaniem przyłącza do sieci kanalizacji sanitarnej do działki nr [...] położnej w m. P. , należącej do wnioskodawców. Po otrzymaniu informacji o złożeniu ww. wniosków, PINB w G., postanowieniem z dnia [...] marca 2020r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił prowadzone przez organ powiatowy postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania, bez wymaganego zgłoszenia, przez M. i S. P. oraz K. i R. I., odcinka kanalizacji sanitarnej długości ca [...] m, przebiegającego od studzienki kanalizacyjnej na działce nr [...] do studzienki kanalizacyjnej na działce nr [...] z obrębu K. , gm. K., z uwagi na złożenie wniosku do Sądu Rejonowego w G. w sprawie uzyskania zgody zastępczej na wybudowanie sieci w działce drogowej stanowiącej współwłasność. M. P. (jeden spośród ponad [...] współwłaścicieli wydzielonych pod drogę wewnętrzną działek nr [...] i nr [...] z obrębu K. , przez które przebiega przedmiotowa instalacja) złożył zażalenie na ww. postanowienie, uzupełnione pismem z dnia [...] maja 2020 r., wnosząc o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Z uzasadnienia zażalenia wynika, że skarżący nie zgadza się z zawieszeniem postępowania na wniosek strony niebędącej inicjatorem postępowania, zamiast z urzędu. W jego ocenie, w niniejszej sprawie błędnie zostało zakwalifikowane pojęcie zagadnienia wstępnego, na potwierdzenie czego przytoczył obszerne interpretacje przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącego, termin na przedłożenie przez M. i S. P. oraz K. i R. I. wymaganych dokumentów był już wielokrotnie przedłużany, w rezultacie czego czas na złożenie tych dokumentów wyniósł 2 lata. Zaznaczył, że wnioski do sądu powszechnego o wyrażenie zgody na czynność przekraczającą zwykły zarząd, zostały złożone przez wymienionych dopiero [...] marca 2020 r., czyli po wyznaczonym terminie [...] lutego 2020 r., a ponadto zostały złożone nieprawidłowo, bo tylko przez M. i S. P. oraz K. i R. I., a nie przez większość współwłaścicieli, przez których teren przebiega nielegalnie wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej. Skarżący powołał się na dane z Portalu Informacyjnego Sądów Powszechnych, z których wynika, że wnioski te są zarejestrowane w Sądzie Rejonowym w G. pod sygn. akt I Ns [...] i I Ns [...], a jako przedmiot sprawy jest wpisane: "O upoważnienie do dokonania czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.)". Zdaniem skarżącego, trudno więc czekać nawet na wynik sprawy, skoro złożone niepoprawnie do sądu wnioski zostały zakwalifikowane jako "upoważnienie do dokonania czynności zwykłego zarządu" a nie "czynność przekraczająca zwykły zarząd", co w jego ocenie oznacza, że rozprawa sądowa i tak niczego w tym postępowaniu nie zmieni. Skarżący wskazał, że przeglądając w dniu [...] kwietnia 2020 r. akta sprawy, nie zauważył, aby złożono chociaż szkice i rysunki przedstawiające wybudowany odcinek kanalizacji sanitarnej ze zwięzłym opisem wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. Podkreślił, że wykonana nielegalnie sieć kanalizacji sanitarnej nie posiada odpowiedniej średnicy rur do dalszej rozbudowy i może służyć jedynie dwóm nieruchomościom, z czego wyciąga wniosek, iż nie ma pewności, że sąd wydałby zgodę na ten nielegalny odcinek kanalizacji sanitarnej, nawet gdyby został złożony do sądu odpowiedni wniosek. W ocenie skarżącego, jedynym sensownym rozwiązaniem jest rozbiórka wykonanego nielegalnie i z nieodpowiedniej średnicy rur odcinka sieci kanalizacji sanitarnej i położenie nowego z odpowiednią średnicą, który obsłużyłby innych mieszkańców, co uważa jednak za zupełnie odrębny temat. ZWINB w S., po rozpatrzeniu zażalenia w oparciu o akta sprawy, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazał, że z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu ww. przepisu, mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność, o której mowa w ww. przepisie, wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego, polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w decyzji. I właśnie w rozpatrywanej sprawie istnieje takie zagadnienie wstępne, wobec czego rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, jest prawidłowe co do zasady i należy utrzymać je w mocy, jedynie z niewielkimi korektami w sentencji. W postępowaniu legalizacyjnym, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest m.in. stwierdzenie czy sprawcy samowoli budowlanej posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędne do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, na równi ze stwierdzeniem, czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Prowadząc postępowanie legalizacyjne, organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinny wyczerpać możliwości zmierzające do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, natomiast nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części może zostać wydany tylko wtedy, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. I takie właśnie czynności, mające na celu umożliwienie sprawcom samowoli budowlanej dokonanie legalizacji wykonanych robót budowlanych, prowadzi obecnie PINB w G. w rozpatrywanej sprawie. Przy czym, ustawa Prawo budowlane nie określa terminu wykonania obowiązków, które organ nakłada na inwestora, a termin ten ma charakter procesowy i może być przez organ przedłużony na wniosek podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności wskazanych w stosownym postanowieniu. Sprawcy samowoli budowlanej chcący zalegalizować wykonane roboty budowlane, są zobowiązani m.in. do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie, w przypadku, gdy inwestorzy nie są wyłącznymi właścicielami nieruchomości, musi zostać poparte uzyskaniem zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie określonych robót budowlanych, ponieważ według art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przy czym, w przypadku braku takiej zgody, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Organ II instancji wyjaśnił, że M. i S. P. oraz K. i R. I., którzy nie mogą uzyskać wymaganej zgody M. P., udokumentowali podjęcie konkretnych działań w celu uzyskania rozstrzygnięcia, wydanego przez sąd powszechny, orzekający w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, tj. uzyskania orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną, a z treści przedłożonych przez nich wniosków wynika, że dotyczą one "wyrażenia zgody zastępczej na zajęcie pasa drogowego i wykonanie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] położonych w m. P. , stanowiących współwłasność uczestnika, związanej z wykonaniem przyłącza do sieci kanalizacji sanitarnej do działki nr [...] (nr [...]) położnej w m. P. , należącej do wnioskodawców". Ocena prawidłowości złożonych do Sądu Rejonowego w G. wniosków oraz sposobu ich opisania na portalu internetowym, nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego i z całą pewnością na obecnym etapie nie sposób stwierdzić jaki przebieg będzie miało postępowanie sądowe i jak się ono zakończy. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, złożenie do sądu powszechnego pozwu w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie przez właściwy sąd kwestii cywilnoprawnych jest niezbędne do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji w postępowaniu legalizacyjnym. ZWINB w S. wskazał, że prowadząc niniejsze postępowanie zażaleniowe, skupił się na zbadaniu przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji i prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia oraz stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku faktycznie wystąpiło wstępne zagadnienie formalnoprawne, bez rozstrzygnięcia którego niemożliwe jest wydanie decyzji kończącej sprawę, a zatem zachodzi przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do analizowanego postępowania. Ponieważ jednak organ powiatowy formalnie zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozpatrzenia tylko jednej sprawy i to wyłącznie przez sąd pierwszej instancji (nie uwzględniając tego, że M. i S. P. złożyli swój wniosek do Sądu Rejonowego w G. o wydanie orzeczenia, zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie przez nich działkami nr [...] i nr [...] z obrębu K. , w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a K. i R. I. złożyli odrębnie drugi wniosek w tej samej kwestii, a także tego, iż nieprawomocne orzeczenie sądu może zostać zaskarżone), organ skorygował analizowane postanowienie pod tym względem. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. M. P. złożył skargę na ww. postanowienie ZWINB w S. zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zakwalifikowanie pojęcia zagadnienia wstępnego i błędne przyjęcie że złożone przez M. i S. P. oraz K. i R. I. wnioski do Sądu Rejonowego w G. zostały złożone w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, mimo że zostały złożone w trybie art. 201 Kodeksu cywilnego i nie mają związku z tą sprawą, gdyż dotyczą zgody na budowę przyłącza a nie sieci kanalizacyjnej, - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności niewzięcie pod uwagę przedstawionych przez skarżącego faktów, między innymi potwierdzających że opisane wyżej wnioski do Sądu nie są złożone przez większość współwłaścicieli działek, a jedynie tylko w imieniu tych osób, a także faktu że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. zawiesił postępowanie na wniosek M. i S. P. mimo że nie miał do tego prawa, a Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. uchylił zaskarżone postępowanie w całości tylko po to, żeby wpisać że zawiesza sprawę z urzędu, mimo że została zawieszona na wniosek strony, co wynika z postanowienia Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w G.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioski złożone do Sądu Rejonowego w G. przez M. i S. P. oraz K. i R. I. dotyczą zgody na wykonanie przyłącza do sieci kanalizacji, a nie - zgody na budowę sieci kanalizacyjnej. Wymienione wyżej osoby złożyły przedmiotowe wnioski we własnym imieniu, a nie w imieniu większości współwłaścicieli, a jako uczestnika postępowania wskazały tylko skarżącego. Jednak uczestnikami postępowania jest ponad 80 osób. Ponadto, wnioski te nie zostały złożone w trybie art. 199 k.c., tylko w trybie art. 201 k.c. Czyli w żaden sposób nie mają nic wspólnego z tą sprawą, która dotyczy wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia odcinka sieci kanalizacji sanitarnej. Nadto, rzeczone wnioski zostały złożone [...] marca 2020 r., tj. po terminie na dostarczenie dokumentów ([...] lutego 2020 r.), a wpisanie w nim siebie jako wnioskodawców a skarżącego jako uczestnika nie jest żadnym dowodem na podjęcie konkretnych działań. Na potwierdzenie powyższego skarżący przedłożył wydruki z portalu informacyjnego z sygnaturą sprawy oraz przedmiotem sprawy. Zdaniem skarżącego, nie mamy tutaj również do czynienia z zagadnieniem prawnym koniecznym do wyjaśnienia przez inny organ. Tym samym brak jest zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. uczestnicy M. i S. P. wnieśli o oddalenie skargi i odnieśli się do zarzutów podnoszonych w tej skardze przez M. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a", w trybie uproszczonym. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie, którym uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej a nadto zawieszono to postępowanie z urzędu do czasu zakończenia przez sądy powszechne postępowań wywołanych wnioskami M. i S. P. oraz K. i R. I.. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W szczególności, w odniesieniu do istoty sporu, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości co do ustalenia w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a". Uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy podkreślić należy, że postępowanie, w którym wydano zaskarżone postanowienie, dotyczy legalizacji samowoli budowlanej i prowadzone jest w trybie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jest to postępowanie wieloetapowe, a każdy kolejny etap stanowi konsekwencję etapu wcześniejszego. Niewątpliwie zatem, cały czas mamy do czynienia z jednym postępowaniem, w zakresie którego jeden organ dokonuje oceny spełnienia warunków legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podzielić należy poglądy orzecznictwa, że użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, iż kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 951/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 11/19 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 253/17 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie zatem wskazano w zaskarżonym postanowieniu, z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: po pierwsze - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po drugie - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie - wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że złożenie do sądu powszechnego wniosku w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego w celu uzyskania orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną, stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a rozstrzygnięcie przez właściwy sąd ww. kwestii cywilnoprawnej jest niezbędne do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji w postępowaniu legalizacyjnym. Tym samym bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy wniosek do sądu powszechnego został złożony przez osoby, które posiadają przynajmniej połowę udziałów we współwłasności nieruchomości, bowiem organ nie jest władny oceniać skuteczności czynności podjętej przez inwestorów, nie może oceniać czy spełnione są przesłanki wydania przez sąd powszechny rozstrzygnięcia. Właściwy do oceny wniosku jest jedynie sąd powszechny, skoro sprawa zawisła już przed sądem, a z okoliczności sprawy niezbicie wynika, że w związku ze złożeniem przez inwestorów wniosków z dnia [...] marca 2020 r. zostały wszczęte przed Sądem Rejonowym w G. postępowania o wyrażenie zgody zastępczej na zajęcie pasa drogowego i wykonanie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] położonych w m. P. , stanowiących współwłasność skarżącego (sygn. akt I Ns [...] i I Ns [...]). Na marginesie jedynie należy dodać, że niezależnie od tego w jaki sposób w Portalu Informacyjnym Sądów Powszechnych opisany został przedmiot sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt I Ns [...], jak również sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt I Ns [...], to z treści wniosków złożonych przez M. i S. P. oraz K. i R. I. do Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2020 r., jednoznacznie wynika, że dotyczą one "wyrażenia zgody zastępczej na czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną", nie zaś czynność zwykłego zarządu (na co wskazuje skarżący). Nie sposób zatem zarzucać inwestorom, że złożyli wnioski w trybie art. 201 k.c. (dotyczące czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną) zamiast wniosków w trybie art. 199 k.c. (dotyczących czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu). Wspomnieć też należy, że w trakcie tego postępowania możliwe jest też uzupełnienie ewentualnych braków formalnych pism, jak również modyfikowanie złożonych wniosków, wobec czego aktualne ich brzmienie nie przesądza o ich ostatecznym kształcie. Ponadto, stwierdzając dopuszczalność badania w przedmiotowym postępowaniu przez organ, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy jednocześnie zauważyć, że mając na względzie charakter i cel prowadzonego przez organ postępowania tj. doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie jest wyłączona sytuacja, że inwestor dopiero w trakcie postępowania prowadzonego przez organ takie prawo uzyska. Podkreślić również należy, że ustawa Prawo budowlane nie określa terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie ww. prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który organ nakłada na inwestora, termin ten ma więc charakter procesowy i może być przez organ przedłużony na wniosek podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności wskazanych w stosownym postanowieniu. W sytuacji gdy brak rozstrzygnięcia sądu w toczącym się aktualnie postępowaniu o wyrażenie zgody zastępczej na opisane wyżej czynności uniemożliwia zakończenie postępowania legalizacyjnego (w toku którego wydano postanowienie z dnia [...] maja 2018 r.), domaganie się (co sugeruje skarżący) niezwłocznego złożenia przez inwestorów pozostałych dokumentów wymienionych w tym postanowieniu nie przyczyni się w żaden sposób do zakończenia tego postępowania. Nie sposób przy tym zgodzić się ze skarżącym, że ZWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości tylko po to żeby wpisać, że zawiesza sprawę z urzędu, "mimo że została zawieszona na wniosek strony, co wynika z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Co prawda organ I instancji – w swoim postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r. - faktycznie powołał się na wniosek M. i S. P., jednak jednocześnie wskazał jako podstawę prawną zawieszenia – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiący przesłankę zawieszenia postępowania z urzędu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, głównym powodem uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji była okoliczność, że PINB zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia tylko jednej sprawy i to wyłącznie przez sąd I instancji, nie uwzględniając tego, że wniosek do Sądu Rejonowego w G. złożyli nie tylko M. i S. P. ale także K. i R. I.. W tej sytuacji, organ odwoławczy prawidłowo, uchylając postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. – zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia przez sądy powszechne obu tych postępowań. Dodatkowo, wskazał jednoznacznie, że zawiesza postępowanie z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., usuwając w ten sposób wszelkie wątpliwości w omawianym zakresie. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ II instancji uzasadnił w sposób dostateczny okoliczności jakimi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, a przy tym wystarczająco szczegółowo odniósł się do przesłanek determinujących na gruncie sprawy zasadność zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Prawidłowo również ustalił stan faktyczny sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.