I OSK 1575/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant asystent sędziego Ł. S. po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 693/17 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 693/17 oddalił skargę E. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.) odmówił E. W. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, że na przestrzeni 55 lat życia wnioskodawczyni udokumentowała tylko 14 lat, 9 miesięcy i 29 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 2 lata, 2 miesiące i 14 dni tych okresów. Zdaniem organu, nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 2003-2008, 2009- 2011, 2011-2013 oraz 2014-2015 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych okresach przerw w ubezpieczeniu wobec wnioskodawczyni nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy została u niej ustalona od dnia 25 grudnia 2015 r. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ podniósł także, że przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej z uwagi na to, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r, W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Na powyższą decyzję E. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że okresy, w których pozostawała bez pracy nie wynikały z jej złej woli. Była zarejestrowana jako bezrobotna i gdy tylko pojawiała się oferta pracy to ją przyjmowała. Ponadto przez długi okres w swoim życiu ciężko chorowała, w związku z czym pobierała świadczenie rentowe. Wyjaśniła także, że od drugiej połowy 2015 r. cierpiała na [...]. Od 25 grudnia 2015 r. jest osobą [...]. Wyjaśniła, że stwierdzono u niej [...]. Opisała swój stan zdrowia oraz przebyte zabiegi, a także sytuację materialną i życiową. Wskazała, że wymaga na co dzień pomocy rodziny, nie jest wstanie samodzielnie przygotować sobie posiłku. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącej nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. WSA wskazał, że całkowita niezdolność do pracy powstała u skarżącej 25 grudnia 2015 r. Skarżąca miała wówczas 55 lat i posiadała staż ubezpieczeniowy w wymiarze 14 lat, 9 miesięcy i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowała natomiast jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 29 dni tych okresów. Ponadto w okresach: od dnia 19 grudnia 2003 r. do dnia 22 maja 2008 r., od dnia 2 maja 2009 do dnia 10 lipca 2011 r., od dnia 30 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. oraz od dnia 16 grudnia 2014 r. do dnia 25 grudnia 2015 r. skarżąca nie podejmowała zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. We wskazanych okresach przerw w ubezpieczeniu skarżąca była zdolna do pracy. Stan zdrowia w powyższym okresie został przez organ ZUS dokładnie udokumentowany, bowiem kolejnymi orzeczeniami lekarza orzecznika i Komisji Lekarskiej ZUS: z dnia 2 grudnia 2002 r., z dnia 29 lipca 2003 r., z dnia 13 lutego 2004 r., z dnia 21 października 2005 r., z dnia 24 kwietnia 2006 r., z dnia 23 sierpnia 2007 r., z dnia 2 października 2007 r., z dnia 2 września 2009 r., z dnia 15 kwietnia 2011 r., z dnia 27 maja 2011 r. skarżąca uznawana była za zdolną do pracy. W tym też okresie wnioskodawczyni podejmowała zatrudnienie. Pracę skarżąca ostatecznie przestała świadczyć dopiero 15 grudnia 2014 r. Niezdolność do pracy skarżącej powstała na skutek ujawnienia choroby o nagłym przebiegu objawowym ([...]) w grudniu 2015 r. Zdaniem Sądu I instancji, z tych też powodów nie sposób zarzucić Prezesowi ZUS, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy bezpodstawnie stwierdził brak szczególnych okoliczności uzasadniających wypracowanie wymaganych okresów uprawniających do świadczenia rentowego. Podnoszone kwestie bezrobocia i wieku wnioskodawczyni były przedmiotem rozważań organu, który zasadnie uznał, iż sama trudna sytuacja na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia, bez wymaganej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji, nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Uzyskanie statusu osoby bezrobotnej przez osobę w wieku tzw. 50 plus i trudności ze znalezieniem pracy, bez spełnienia innych warunków (choćby częściowej niezdolności do pracy), nie stanowią okoliczności szczególnej, albowiem jest udziałem znacznej liczby bezrobotnych i jest zjawiskiem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przyznanie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż przywołany przepis warunkuje przyznanie świadczenia rentowego od dotychczasowego stażu pracy osoby o nie ubiegającej się, nadto, iż to zachowanie i postawa skarżącej skutkowały niemożnością wypracowania wymaganego przepisami prawa okresu czasu pracy, który umożliwia przyznanie świadczenia rentowego w drodze "zwykłej", a także niewłaściwym uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłania wystąpienia okoliczności szczególnych warunkujących przyznanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, 2. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na błędnym przyjęciu, iż okres pozostawania skarżącej bez pracy oraz fakt rejestracji jako bezrobotnej nie stanowi szczególnej okoliczności uzasadniającej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a także brak uwzględnienia sytuacji zdrowotnej oraz majątkowej skarżącej skutkującej niemożnością uzyskania jakichkolwiek środków do życia, a także braku wzięcia pod uwagę miejsca zamieszkania skarżącej w kontekście możliwych miejsc pracy, w tym w szczególności w zakresie braku zakładu przemysłowego, znacznej odległości do innych miejscowości, w których zlokalizowane są zakłady pracy, co skutkowało brakiem wykładni przepisów ustawy o rentach i emeryturach w zakresie słusznego interesu obywateli, pozostającego także w duchu konstytucyjnych norm wyrażonych wprost w kontekście prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego w przypadku choroby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozpoznania podniesionych w niej zarzutów należy przypomnieć, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uzależnia przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku od łącznego spełnienia następujących przesłanek: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Zarówno Prezes ZUS, jak i Sąd Wojewódzki wszechstronnie omówili przesłanki, wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odnosząc je do sytuacji skarżącej. Wskazać trzeba, że choć zawarte w tym przepisie pojęcie "szczególnych okoliczności" jest sformułowaniem nieostrym, to jednak doczekało się obszernego orzecznictwa, które interpretuje to pojecie. Zgodnie przy tym z powszechnie przyjętym poglądem, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania w/w przepisu, przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (vide np. wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1396/14, z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 517/13 i z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 151/10). Wykładnia przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach i rentach z FUS wskazuje, że dla stwierdzenia wystąpienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających zainteresowanemu spełnienie warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym, nie jest wystarczające zbadanie jego sytuacji w dacie złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Niewątpliwie konieczne jest zbadanie okresu na tyle długiego, poprzedzającego złożenie wniosku, aby możliwa była obiektywna ocena postępowania wnioskodawcy i sytuacji w jakiej się znajduje. Tylko wtedy możliwe będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie: czy powody, dla których zainteresowanemu nie udało się uzyskać świadczenia w trybie zwykłym, są "szczególną sytuacją" wymienioną w art. 83 ust. 1 ustawy. Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie odbiega więc od poglądów artykułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, według których przepis ten nie uzależnia wprawdzie przyznania świadczenia od określonego okresu zatrudnienia lub długości przerw w świadczeniu pracy, to jednak przyczyny, z powodu których wnioskodawca nie nabył emerytury bądź renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych. Okolicznościami takimi nie są ani brak ofert pracy dla osoby bezrobotnej, ani dłuższe przerwy w zatrudnieniu, bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 1328/05). Dla oceny zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Jak ustalił Sąd I instancji do momentu powstania u skarżącej stanu całkowitej niezdolności do pracy, czyli do dnia 25 grudnia 2015 r., skarżąca udokumentowała jedynie 14 lat, 9 miesięcy i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jest to niewątpliwie krótki okres, jak na 55 lat życia (do grudnia 2015 r.). Z kolei w dziesięcioleciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, skarżąca legitymowała się okresem zaliczanym do świadczeń emerytalno-rentowych w wymiarze 2 lat, 9 miesięcy i 29 dni. W okresach od 19 grudnia 2003 r. do 22 maja 2008 r., od 2 maja 2009 do 10 lipca 2011 r., od 30 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. oraz od 16 grudnia 2014 r. do 25 grudnia 2015 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem. Z akt sprawy nie wynika, aby w okresach przerw w ubezpieczeniu, skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego stanu rzeczy nie może usprawiedliwiać ani stan zdrowia skarżącej kasacyjnie, ani sam fakt występowania zjawiska, jakim jest bezrobocie. W praktyce bowiem powodowałyby one obowiązek przyznawania wspomnianego wyżej świadczenia – nie w drodze wyjątku – jak stanowi o tym ustawa, ale w znacznie szerszym zakresie. Sytuacja zatem osób ubezpieczonych, które opłacały przez wymagany ustawą czas składki na ubezpieczenie społeczne nie różniłaby się wtedy niczym od sytuacji osób, które takich składek nie opłacały, a fakt ten tłumaczyły okolicznością, że nie mogły znaleźć pracy z uwagi na bezrobocie. Należy zatem przyjąć, że okoliczność bezrobocia może mieć znaczenie przy dochodzeniu świadczeń określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z FUS, ale jedynie wówczas, gdy obok tej okoliczności występowały jeszcze inne zdarzenia, mające w tym konkretnym przypadku istotne znaczenie (p. wyrok z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, publ. CBOSA). Taka zaś sytuacja w sprawie nie zachodziła. Z pewnością do tych okoliczności nie można zaliczyć wskazywanych przez stronę kłopotów zdrowotnych sprzed daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji we wskazanych okresach przerw w zatrudnieniu skarżąca była zdolna do pracy, co jednoznacznie wynika z szeregu orzeczeń lekarskich i Komisji Lekarskiej ZUS wydanych w latach 2002-2011, jak również z faktu, iż w pozostałym okresie wnioskodawczyni podejmowała zatrudnienie. Także zamieszkiwanie w miejscowości, w której nie ma żadnego większego zakładu pracy, nie przesądza o tym, że przerwy w ubezpieczeniu społecznym skarżącej pojawiły się ze względu na niemożność podjęcia pracy. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających aktywność w poszukiwaniu przez skarżącą pracy, odmowy pracodawców przyjęcia do pracy lub brak ofert pracy, które mogłyby usprawiedliwiać krótszy niż wymagany do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie staż okresów składkowych. Poza samą rejestracją w PUP skarżąca nie wykazała, że podjęła jakąkolwiek większa aktywność i determinację w poszukiwaniu zatrudnienia, w tym chociażby w zakresie podnoszenia własnych kwalifikacji i dostosowania ich do potrzeb lokalnego rynku pracy. W konsekwencji należało uznać, że w zaskarżonym wyroku dokonano prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz przepis ten właściwie zastosowano. Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy uzasadniał rozstrzygnięcie o braku podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wobec niespełnienia wymienionej w tym przepisie przesłanki "szczególnych okoliczności". Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten, stanowiąc o zabezpieczeniu społecznym i nadając mu powszechny charakter, wyraża nakaz ustanowienia systemu tego zabezpieczenia i określenia systemu jego finansowania. System zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadzie różnego rodzaju obciążeń, nakładanych zarówno na pracodawców, jak i na osoby zatrudnione, a obciążenia te częściowo ujmowane są jako swego rodzaju zaliczka na poczet przyszłych świadczeń indywidualnych, a w pozostałym zakresie - postrzegać je należy jako przejaw solidaryzmu społecznego. Artykuł 67 ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. W przepisie tym zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., I OSK 1771/10). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.