I OW 188/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Prezydenta Miasta L. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta L. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że miejsce ostatniego zameldowania R.K. znajduje się w L. Od dłuższego czasu przebywa on jednak w K., gdzie wraz z kolegą wynajmował mieszkanie przy ul. [...]. W dokumentacji wyżej wymieniony jako adres zamieszkania wskazuje ten adres. Stały pobyt w K. jest zatem przesłanką do traktowania tej miejscowości jako centrum jego spraw życiowych. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W ocenie Prezydenta Miasta L., R.K. jest niewątpliwie osobą bezdomną, którego gminą ostatniego miejsca zameldowania jest L., to jednak w niniejszej sprawie wartym rozważenia jest indywidualne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy pod kątem zasadności uznania Prezydenta Miasta K. za organ właściwy do skierowania wyżej wymienionego do domu pomocy społecznej, z uwagi na fakt, że to właśnie miasto K. jest miejscem jego faktycznego dłuższego przebywania. Prezydent Miasta K. w dotychczasowym wsparciu dla R.K. uznał swoją właściwość, udzielając mu pomocy i przyznając mu zasiłek stały. W sytuacji uznania właściwości Prezydenta Miasta K., R.K. mógłby zostać umieszczony w domu pomocy społecznej, nie opuszczając jednocześnie miejsca swojego dotychczasowego pobytu, czyli miasta K., które w istocie jest dla niego centrum życiowym. Byłaby to naturalna kontynuacja wsparcia udzielanego dotychczas wnioskodawcy przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. i umożliwiło jego dalsze przebywanie w rejonie, z którym jest aktualnie związany i gdzie koncentruje czynności życiowe, bez względu na adres jego zameldowania. Przyjmuje się bowiem, że to nie zameldowanie, a miejsce zamieszkania danej osoby decyduje o jej przynależności do wspólnoty samorządowej. W związku z powyższym Prezydent Miasta L. stwierdził, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W konsekwencji uznać zatem należy, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku R.K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta K. Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta L. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że R.K. przebywa w K. od kwietnia 2019 r. Poprzednio przebywał w schronisku dla bezdomnych w Wieliczce. Po przybyciu do K. zajmował się żebractwem i w takich okolicznościach został napotkany pod supermarketem [...] przez obcą osobę – M.R., zamieszkałego w G., który z chęci niesienia pomocy bezdomnemu i choremu R.K., na podstawie umowy zawartej w dniu 18 kwietnia 2019 r., wynajął mu lokal składający się z jednego pokoju w budynku przy ul. [...] wraz z prawem korzystania z pomieszczeń wspólnych (kuchnia, przedpokój, łazienka), a następnie użyczył miejsce w tym lokalu R.K. na okres kilku miesięcy. Następnie M.R. z dniem 1 kwietnia 2020 r. zrezygnował z wynajmowania pokoju dla R.K., który z uwagi na dolegliwości [...] przebywał w Szpitalu [...] oraz w Szpitalu [...] w K., gdzie przeszedł operację. Po przebytej operacji R.K. został przewieziony do Szpitala [...] w R., gdzie przebywał do dnia 4 lipca 2020 r., Następnie został przewieziony przez M.R. do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi "[...]" ([...]), gdzie nadal przebywa (dowód – odpis umowy najmu pokoju z dnia 18 kwietnia 2019 r. oraz odpis adnotacji służbowej z dnia 8 maja 2019 r. na stwierdzenie faktu braku miejsca stałego zamieszkania na terenie K. i bezdomności R.K.). R.K. nigdy nie posiadał adresu stałego zameldowania na terenie Gminy Miejskiej K. Jego ostatnim miejscem zameldowania była L., ul. [...], gdzie zamieszkuje jego matka. R.K. w chwili składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, tj. w dniu 21 maja 2020 r. był i nadal jest osobą bezdomną, spełniającą przesłanki określone w art. 6 pkt 8 u.p.s. W przypadku osoby bezdomnej nie może być zatem mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status oraz ostatnie potwierdzone miejsce zameldowania. Wobec powyższego, w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania R.K. na pobyt stały jest L., to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Prezydent Miasta L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy R.K. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania R.K. na pobyt stały jest L., ul. [...]. Od kwietnia 2019 r. R.K. przebywa w K. Poprzednio przebywał w schronisku dla bezdomnych w W. Po przybyciu do K. zajmował się żebractwem i w takich okolicznościach pod supermarketem [...] poznał M.R., zamieszkałego w G., który z chęci niesienia pomocy bezdomnemu i choremu R.K., na podstawie umowy zawartej w dniu 18 kwietnia 2019 r., wynajął mu lokal składający się z jednego pokoju w budynku przy ul. [...], wraz z prawem korzystania z pomieszczeń wspólnych (kuchnia, przedpokój, łazienka), na okres kilku miesięcy. Następnie M.R. z dniem 1 kwietnia 2020 r. zrezygnował z wynajmowania pokoju dla R.K., który z uwagi na dolegliwości kardiologiczne przebywał w Szpitalu [...] oraz w Szpitalu [...] w K., gdzie przeszedł operację. Po przebytej operacji R.K. został przewieziony do Szpitala [...] w R., gdzie przebywał do dnia 4 lipca 2020 r., Następnie został przewieziony do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi "[...]" ([...]), gdzie nadal przebywa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności prowadzą do uznania, że R.K. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przed przyjazdem do K. przebywał w schronisku dla bezdomnych w W., następnie prowadził w K. żebraczy tryb życia i na okres kilku miesięcy został przygarnięty przez poznanego przed supermarketem M.R., który zaproponował mu pokój w budynku przy ul. [...], z prawem korzystania z pomieszczeń wspólnych. Następnie, z uwagi na stan zdrowia, R.K. przebywał w różnych ośrodkach medycznych, z których trafił do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi "[...]" ([...]). Miejsca jego pobytu w schronisku dla bezdomnych, jak również wcześniejszego przebywania w szpitalach, nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Trafności tego stwierdzenia nie zmienia fakt, że Prezydent Miasta K. w pewnym okresie przyznał wyżej wymienionemu zasiłek stały. Z tych względów, stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo do skierowania R.K. do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta L., jest to bowiem gmina ostatniego miejsca zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały (L., ul. [...]). W niniejszej sprawie nie można było natomiast zastosować art. 101 ust. 3 u.p.s., czego domagał się Prezydent Miasta L. Z akt sprawy nie wynika bowiem, iż doszło do trwałej utraty więzi między R.K. – osobą bezdomną a gminą jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały – Miastem L. oraz że jego życie koncentruje się aktualnie na terenie Miasta K. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.