VII SAB/Wa 252/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi A. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażera I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004; II. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakłada na Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej A. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE VII SAB/Wa 252/20 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] lipca 2020 roku (data nadania na poczcie), A. J. (dalej: skarżąca) wniosła skargę do tut. Sądu za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wniesiona skarga dotyczyła przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w odniesieniu do prowadzonej przez niego sprawy o sygn. [...]. Skarżąca w swej skardze wskazała na naruszenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w prowadzonej przez niego sprawie art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku oraz naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu swojej skargi, skarżąca wskazała, że decyzją o sygn. akt [...]Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] przepisów art. 7 ust. 1B rozporządzenia (WE) 261/2004. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do dnia [...]lipca 2020 roku powyższa sprawa nie została rozstrzygnięta przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie. W opinii organu, prowadzone postępowanie nie cechowało się przewlekłością. Na każdym etapie postępowania organ informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia terminu, jednocześnie dokonując czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Organ wskazał jednocześnie na znaczny wzrost liczby skarg wpływających do urzędu oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji Ochrony Praw Pasażerów. Przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie miał następujący przebieg. W dniu [...] stycznia 2017 r. wpłynęła do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skarga A. J. o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...]przepisów art. 7 ust. 1B rozporządzenia (WE) 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów. Organ [...] sierpnia 2017 r. wydał w tej sprawie decyzje w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 40/18 stwierdził przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązano organ do rozpatrzenia ww. wniosków w terminie miesiąca od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. Akta do organu wróciły [...]października 2018 r. a w dniu [...]grudnia 2018 r. organ wydał decyzję odwoławczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem wróciły do organu [...]stycznia 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] ( [...]) sierpnia 2020 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiesił postępowanie w sprawie w związku z ogłoszeniem upadłości przewoźnika lotniczego [...]z siedzibą w [...]. W dniu [...]lipca 2020 r. skarżąca złożyła na podstawie art. 37 § 1 kpa ponaglenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie wydania decyzji lub postanowienia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła z tego rodzaju środkiem prawnym do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co wywarło skutek wyczerpania środka zaskarżenia i umożliwiało skarżącemu skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy jednak wskazać, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu może być jedynie okres od zwrotu akt z WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi na decyzję z [...]grudnia 2018 r., a to wobec objęcia już oceną sądową postępowania organu w sprawie VII SAB/Wa 40/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przewlekłość jest stanem sprawy administracyjnej, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął żądaną decyzję załatwiającą sprawę co do istoty lub kończącą w inny sposób postępowanie w danej instancji. Wydanie rozstrzygnięcia, którego domagała się strona, uniemożliwia wyłącznie zobowiązanie organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie czyni jednakże bezprzedmiotowym oceny, czy sposób prowadzenia zakończonego postępowania cechował się przewlekłością i jaki był jej rodzaj. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że zasada szybkości postępowania, o której stanowi art. 12 § 1 k.p.a., jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, która w założeniu ma gwarantować, że realizacja prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie tylko nie dozna uszczerbku, ale nastąpi w możliwie najkrótszym czasie. Funkcje dynamizowania postępowania w zasadniczy sposób zapewniają terminy procesowe. Ustanawiając je, ustawodawca przyjął, że wyznaczają one maksymalne okresy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a ich przekroczenie z zasady może stanowić podstawę do powzięcia wątpliwości, czy działania organu charakteryzują się wymaganą sprawnością. Przedmiotem niniejszej skargi jest postępowanie prowadzone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wywołane złożonym przez skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Równoważność zachodząca pomiędzy tymże wnioskiem a odwołaniem (art. 127 § 1 k.p.a.) sprawia, że termin, w którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., dotyczący maksymalnej długości prowadzenia postępowania odwoławczego (jeden miesiąc) stanowił kryterium, w oparciu o które rozważeniu podlegał czas trwania i sposób prowadzenia spornego postępowania. Ustalenie przez Sąd, że czas ten w oczywisty sposób przekroczył wyznaczony przez ustawodawcę termin miesiąca na rozpoznanie środka odwoławczego nie jest jednakże wyłączną, a zarazem wystarczającą przesłanką stwierdzenia, że postępowanie odwoławcze cechowało się przewlekłością. Zasadniczy wpływ na to ustalenie miało bowiem uznanie, że przebieg postępowania mającego na celu ponowne rozpatrzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sprawy cechował się nie tylko nieterminowością, ale również brakiem koniecznej efektywności. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że pojęcie przewlekłości postępowania administracyjnego, do którego nawiązuje art. 37 § 1 pkt 2 ka.p.a., odnosić należy do takiego jego stanu, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób niesprawny bądź nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. W języku polskim słowo "przewlekły" jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020). Kierując się powyższym rozumieniem przewlekłości postępowania, Sąd uznał, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności o charakterze przedmiotowym, których zaistnienie mogłoby usprawiedliwiać znaczne przekroczenie wyznaczonego ustawą terminu jednego miesiąca. Łączny czas prowadzenia postępowania nie miał uzasadnienia w stopniu jego skomplikowania, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr [...]. Zważyć trzeba, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, którego zakres mógłby zostać oceniony jako wpływający istotnie na przebieg postępowania. Uznając, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, Sąd nadał tejże przewlekłości charakteru rażącego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). Z akt sprawy wynika, że organ od momentu zwrotu akt [...]stycznia 2020 r. do dnia wydania postanowienia o zwieszeniu postępowania w związku z ogłoszeniem upadłości przewoźnika nie podjął żadnych czynności. Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, Sąd ocenił czas przewlekłości w prowadzonym przez Prezesa ULC postępowaniu jako znaczny. Nadto organ zaniechał informowania strony o przyczynach przewlekłości. To wskazuje na rażący charakter naruszenia prawa do terminowego zakończenia sprawy. Kluczowa była jednak długość okresu przewlekłości. Na powyższą ocenę nie miała wpływu podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, odwołująca się do bardzo dużej ilości spraw rozpatrywanych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Są to problemy pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego i nie mogą skutkować odmienną oceną stanu przewlekłości postępowania. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1459/17, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji , Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym trzeba, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej, na podstawie ww. przepisu. Tym bardziej, że stosowanie ww. środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem: możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Sąd oddalił wniosek o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w postępowaniu odwoławczym ze względu na to, że postępowanie to zostało skutecznie zawieszone w związku z ogłoszeniem upadłości przewoźnika. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).