II SA/Sz 922/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta K. (zwany dalej: "organem I instancji") skierował P. T. S. (dalej zwany: "stroną" lub "skarżącym") na badania psychologiczne przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii: [...] W dniu 28 stycznia 2021 r. strona nadała w urzędzie pocztowym odwołanie od wskazanej decyzji organu I instancji podnosząc, że doręczenie kwestionowanej decyzji nastąpiło w dniu 14 stycznia 2021 r. Zawiadomieniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. (doręczonym w dniu 4 maja 2021 r.), na podstawie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., zwanej dalej: "ucovid"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło stronie trzydziestodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji organu I instancji, liczony od dnia doręczenia niniejszego pisma. Jednocześnie organ wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 18 grudnia 2020 r. W odpowiedzi na powyższe, strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie zgadzając się przy tym ze stanowiskiem organu jakoby decyzja organu I instancji została jej doręczona w dniu 18 grudnia 2020 r., w trybie art. 44 k.p.a., w sytuacji gdy nie otrzymała od nadawcy drugiego awiza. W związku z tym oczekiwała na ponowne doręczenie decyzji zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym celu prowadzona była korespondencja mailowa z pracownikiem organu I instancji, w rezultacie której organ zdecydował się na ponowne nadanie decyzji (I awizo 29 grudnia 2020 r., II awizo 7 stycznia 2021 r.). Zdaniem strony, w tej sytuacji złożone przez nią w dniu 28 stycznia 2021 r. odwołanie nastąpiło z zachowaniem terminu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], wydanym w wyniku rozpoznania złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 15 zzzzzn2 ust. 3 ucovid, odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając odmowę przywrócenia terminu Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została przekazana do doręczenia gońcowi. Pierwsze awizo zostało złożone w dniu 4 grudnia 2020 r. w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Drugie awizo złożono w ten sam sposób w dniu 11 grudnia 2020 r. Pismo nie zostało odebrane, a następnie zwrócone organowi. Na prośbę strony organ ponowił próbę doręczenia decyzji w trybie k.p.a. W dniu 19 stycznia 2021 r. wydano stronie kserokopię korespondencji niepodjętej w terminie. W oparciu o ocenę dowodu doręczenia decyzji (tzw. zwrotki) organ II instancji uznał, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu (14 dni od dnia doręczenia). Zdaniem organu II instancji, decyzja organu I instancji została stronie doręczona w dniu 18 grudnia 2020 r., w trybie art. 44 k.p.a., zaś odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 28 stycznia 2021 r. W dalszej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia organ przytoczył przepisy regulujące tzw. doręczenie zastępcze (art. 44 § 1 – 4 k.p.a.). Zauważył, że dowodem doręczenia przesyłki doręczanej poprzez operatora pocztowego jest pocztowy dowód doręczenia przesyłki, który musi spełniać przewidziane wymogi co do formy i treści. Jak wskazał organ, w niniejszej sprawie strona wystąpiła z reklamacją przesyłek zawierających decyzje, kwestionując prawidłowość ich doręczenia, a w szczególności brak powtórnego awizo, jednakże odpowiedź udzielona przez Kierownika Referatu Urzędu Miejskiego w K. nie potwierdziła nieprawidłowości w tym zakresie. W tej sytuacji organ II instancji stwierdził, że strona nie uprawdopodobniła aby uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W aktach sprawy znajduje się prawidłowo awizowana przesyłka zawierająca wszelkie przewidziane prawem elementy. Wynika z niej, że przesyłka zawierająca decyzję była po raz pierwszy awizowana w dniu 4 grudnia 2020 r., zaś powtórnie w dniu 11 grudnia 2020 r. Na tzw. zwrotce goniec odnotował, że: "awizo umieszczono na drzwiach adresata w widocznym miejscu przy wejściu na posesję". Zdaniem Kolegium, nie można podważyć wyżej wskazanego sposobu doręczenia. P. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na postanowienie organu II instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. wnosząc o jego zmianę, poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu jakoby decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne została mu doręczona w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 18 grudnia 2020 r., bowiem nie otrzymał od nadawcy (organu I instancji) drugiego awiza. Podkreślił, że w przypadku tego nadawcy taka sytuacja zdarzyła się nie po raz pierwszy. Według skarżącego, doręczenie zostało przeprowadzone niezgodnie z art. 44 § 3 k.p.a., ponieważ powtórne awizo nie zostało wrzucone do skrzynki. W związku z tym skarżący oczekiwał na ponowne doręczenie przesyłki zgodnie z przepisami k.p.a. W tym celu prowadził korespondencję mailową z pracownikiem organu I instancji, która znajduje się w aktach sprawy. Finalnie decyzja została skarżącemu doręczona po raz drugi, tym razem zgodnie z wymogami art. 44 k.p.a., a więc z podwójnym awizowaniem. Termin odbioru decyzji na skutek drugiego awiza minął w dniu 14 stycznia 2021 r. W związku z obowiązkami zawodowymi poza K., skarżący nie był w stanie podjąć przesyłki w tym terminie. Natomiast odebrał kopię decyzji kilka dni później, po powrocie. Skarżący uważa, że złożenie odwołania od decyzji w dniu 28 stycznia 2021 r. było w pełni uprawnione i mieściło się w zakreślonym czternastodniowym terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według wskazanego kryterium, skutkować musiała uwzględnieniem skargi. Należy przy tym wyjaśnić, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego stąd wniosek skarżącego o zmianę zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie żądania w zastępstwie organu nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Jak wynika z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jedną z pierwszych czynności organu odwoławczego przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest sprawdzenie, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu do dokonania tej czynności procesowej. Dlatego też niezbędne jest zbadanie prawidłowości doręczenia stronie dokumentu, którego doręczenie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu. W świetle dokonanej w zaskarżonym postanowieniu oceny wniosku o przywrócenie terminu, kwestią sporną między stronami jest przyjęcie przez organu II instancji, że skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji nastąpiło w trybie przepisów art. 44 k.p.a., w dniu 18 grudnia 2020 r. Organ przyjmując prawidłowość wskazanego trybu doręczenia stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił, aby uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji nastąpiło bez jego winy. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych nie potwierdza stanowiska organu odwoławczego o prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji we wskazanej wyżej dacie. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie dając podstaw do uznania, że osoba doręczająca decyzję dopełniła wszystkich stawianych prawem wymogów formalnych w procedurze awizowania korespondencji. Należy w związku z tym przypomnieć, że w art. 44 § 1 - 4 k.p.a. uregulowany został tryb postępowania w przypadku niemożności doręczenia korespondencji w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie zasadnicze - adresatowi) i 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze - za pokwitowaniem do rąk osób wymienionych w tym przepisie). Tylko prawidłowe zrealizowanie czynności opisanych w ww. przepisach art. 44 k.p.a. pozwala na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przesyłki adresatowi. stwarzająca domniemanie skutecznego jej doręczenia. Stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy/miasta (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4). Powyższy przepis ustanawia wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie o pozostawieniu pisma. Jako zasadnicze miejsce złożenia zawiadomienia wskazuje się oddawczą skrzynkę pocztową, natomiast inne podane w ustawie miejsca mają charakter wtórny i mogą być wykorzystane, gdy nie jest możliwe umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. Dopiero niemożność pozostawienia awiza w miejscu wskazanym jako pierwsze, pozwala na skuteczne pozostawienie zawiadomienia w kolejnym wskazanym przepisami miejscu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ uznał, że w aktach sprawy znajduje się prawidłowo awizowana przesyłka zawierająca wszystkie prawem przewidziane elementy. Miałoby z niej wynikać, że przesyłka z decyzją była pierwszy raz awizowana w dniu 4 grudnia 2020 r., a powtórnie 11 grudnia 2020 r. W kontrolowanym uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na wzajemnie wykluczające się ustalenia co do miejsca pozostawienia przesyłki podając w opisie stanu faktycznego sprawy, że: "pierwsze awizo zostało złożone w dniu 4 grudnia 2020 r. w oddawczej skrzynce pocztowej adresata", zaś w kolejnym fragmencie stanowiącym rozważania organu podał, że: "awizo umieszczono na drzwiach adresata w widocznym miejscu przy wejściu na posesję". Dokonana przez Sąd analiza znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji (karta 33 akt administracyjnych organu I instancji) wskazuje, że doręczający przesyłkę w ogóle nie zaznaczył, stosownie do art. 44 § 2 k.p.a., miejsca umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni. Na ww. zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdują się wyłącznie: odręcznie naniesiony numer przesyłki, odwzorowane dwie pieczęcie Urzędu Miejskiego w K. o awizowaniu z datą 4 grudnia 2020 r. i 14 grudnia 2020 r. oraz ręcznie dokonane podkreślenie, że pismo zwrócono do nadawcy (bez wskazania daty tej czynności) gdyż adresat nie odebrał awizowanego pisma. Wbrew ustaleniom organu, brak jest na ww. zwrotnym potwierdzeniu przesyłki jakiejkolwiek informacji o sposobie jej awizowania, w szczególności o tym czy i gdzie pozostawiono awizo. W sytuacji, gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania i stwierdzone zostanie, że procedura doręczenia zastępczego nie spełniała warunków określonych w art. 44 k.p.a., uzasadnione jest przyjęcie, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie, a zatem nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania od decyzji w dacie przyjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ta okoliczność powinna być uwzględniona i rozważona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwości przy doręczeniu skarżącemu decyzji organu I instancji, które to uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 wskazanej ustawy.