II SA/Wa 1005/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi małoletniego I.K. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową B.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenie w drodze wyjątku oddala skargę. UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Pani B.K. przedstawiciela ustawowego małoletniego I.K. – skarżący, z dnia [...] października 2019 r. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 z późn. zm.), odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazał między innymi, że zgodnie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Prezes podkreślił, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że warunki określone w wyżej cytowanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Spełnienie wyżej wymienionych warunków powinno dotyczyć osoby zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny osoby zmarłej, gdyż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. Prezes wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż udokumentowano 21 lat, 6 miesięcy i 4 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, który zmarł w wieku 47 lat. Jednakże w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko 2 lata i 11 miesięcy tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w latach 2008-2009, 2011-2017 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Podkreślono, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec ojca skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia ojca dziecka została ustalona dopiero od [...].04.2019 r. Organ podkreślił, że przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej z uwagi na to, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia. Organ wskazał, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna. Wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny, nie wskazuje zdaniem organu, aby małoletnie dziecko pozostawało bez niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem organu w tym stanie faktycznym, brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ww. ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła przedstawicielka ustawowa małoletniego skarżącego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.) (dalej: k.p.a.), które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym całkowite zaniechanie inicjatywy dowodowej organu z urzędu, a także poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokonanie nielogicznej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz wiedzy, powierzchownej oceny zebranych w sprawie dowodów z dokumentów w kontekście ustalenia czy zostały spełnione przesłanki z art. 83 ustaw o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a w szczególności czy w stosunku do I.K. zachodzą szczególne okoliczności, w tym całkowite zaniechanie poczynienia ustaleń dlaczego A.K. nie wypracował odpowiedniego stażu pracy, a następnie – całkowite zaniechanie podania w uzasadnieniu decyzji jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, 2. a w konsekwencji powyższego naruszenia przepisów postępowania - dokonanie błędu w istotnych ustaleniach faktycznych, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez błędne przyjęcie, że a) w latach 2008-2009 oraz w latach 2011-2017 zmarły A.K. nie podejmował zatrudnienia, w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się świadectwa pracy dokumentujące pracę również w tych latach, b) I.K. posiada niezbędne środki utrzymania, w sytuacji gdy utrzymuje się jedynie z wynagrodzenia za pracę jego matki, sam zaś nie może podjąć pracy z uwagi na wiek, c) w stosunku do I.K. nie zachodzą szczególne okoliczności, z uwagi na które nie spełnia on wymagań przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do przyznania renty rodzinnej, w sytuacji, gdy całokształt dowodów w sprawie wskazuje, że takie okoliczności zachodzą w sposób oczywisty, a organ w zasadzie nad ich oceną w ogóle się nie pochylił, 3. a przez to - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ustaw o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i przekroczenie granic dozwolonej uznaniowości organu poprzez odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku w sytuacji, w której zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w przepisie art. 83 ustaw o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 4. a przez to - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez podjęcie przez organ w sposób całkowicie dowolny i z przekroczeniem uprawnień uznania administracyjnego decyzji odmownej przyznania świadczenia w drodze wyjątku w sytuacji, w której zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w przepisie art. 83 ustaw o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co obniża zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej który winien móc liczyć na to, że w przypadku spełnienia wskazanych przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, świadczenie takie zostanie przyznane. Skarżący domagał się: 1. dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentów: a) informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] marca 2020 r., na okoliczność doliczenia dodatkowego stażu pracy zmarłego, b) curriculum vitae zmarłego, na okoliczność świadczenia przez niego pracy, c) dokumentacji medycznej zmarłego z Wojewódzkiego Zespołu Lecznictwa P. w O.; 2. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne jej zarzuty uwypuklając konieczność rezygnacji z pracy jednego z rodziców z uwagi na zespół A. jaki został zdiagnozowany u małoletniego skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pełnomocnik ustawowy małoletniego skarżącego przytoczył liczne argumenty odnośnie niepełności postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ - jednocześnie nie wskazał na dowody na poparcie swoich twierdzeń o niemożności podjęcia przez ojca małoletniego zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu należy również wskazać, że Sąd Administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie i ocenia zaskarżoną decyzję na datę jej wydania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie naruszył bowiem przepisu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze dotyczącej uznania administracyjnego stwierdza się, że "(...) Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, cyt. za "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", Wydawnictwo C.H. Beck, 2005 r.). Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 43/2002, Lex Polonica nr 364051). Do takich niedookreślonych pojęć należy m.in. zawarte w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pojęcie "szczególne okoliczności", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zanim zatem organ dokona w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania (uznanie administracyjne), powinien dokonać wykładni pojęcia nieostrego, biorąc pod uwagę zarówno kontekst normatywny, w którym dane pojęcie funkcjonuje, jak i okoliczności stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisu, który takie pojęcie zawiera. Sąd administracyjny jest zaś upoważniony i zobowiązany jednocześnie do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przez organ pojęć niedookreślonych (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4203/01, Lex Polonica nr 364326). W tym miejscu zauważyć należy, iż w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy wskazuje się na konieczność kumulatywnego spełnienia warunków w nim podanych, w przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę chociaż jednego warunku świadczenie nie jest przyznawane. Przyczyną odmowy przyznania małoletniemu świadczenia w drodze wyjątku był brak szczególnych okoliczności uniemożliwiających jego nieżyjącemu ojcu wypracowanie odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, przy czym należy podkreślić, że staż zmarłego był znaczny i wynosił ponad 21 lat oraz fakt, że w ocenie organu dochód przypadający na jednego członka rodzinnie nie wskazywał, aby małoletnie dziecko pozostawało bez niezbędnych środków utrzymania. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Zdaniem Sądu rezygnacja z zatrudnienia na rzecz wychowywania dziecka jest wyborem każdego rodzica i nie jest okolicznością niezależną od ich woli, w związku z czym nie stanowi szczególnej okoliczności o jakiej mowa w art. 83 ustawy emerytalnej. Odnośnie przesłanki niezbędnych środków utrzymania, wskazać należy, że przesłanka ta nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. I OSK 112/06 - publ. LEX nr 321169; z dnia 7 sierpnia 2000 r. sygn. 11 SA 815/00 - publ. LEX nr 55028). Przechodząc do oceny sytuacji materialnej skarżącego należy podzielić stanowisko organu, że dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącego w kwocie 2.166,28 zł brutto nie wskazuje, aby małoletni skarżący pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Powyższa kwota zdaniem Sądu jest wystarczająca dla zaspokojenia podstawowych potrzeb, bo tylko takich dotyczyć może świadczenie w drodze wyjątku. W tym miejscu należy wskazać, że obecnie najniższe świadczenie emerytalne wynosi 1.200 zł brutto. Wskazać należy, że organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie w sposób prawidłowy, w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz podejmując zaskarżoną decyzję należycie ją uzasadnił czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącego, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Skoro zatem w sytuacji skarżącego przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku, a tym samym przesądzająca treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego ustalenia przez organ okresu braku zatrudnienia ojca małoletniego skarżącego należy wskazać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w sprawie nie zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 1