II SA/Gd 694/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Wycichowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2022 r. nr SKO Gd/1282/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Skarga H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/1282/21, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 29 października 2021 r. skarżąca złożyła do Wójta Gminy Pruszcz Gdański wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad urodzonym w 1935 r. mężem, E. K. Wójt Gminy Pruszcz Gdański decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, powołując się na art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą. Burmistrz ustalił, że H. K. wykonuje przy mężu wszelkie czynności opiekuńcze sprawując nad nim całodobową opiekę. E. K. jest osobą leżącą, bez kontaktu logicznego, nie porusza się samodzielnie, nie kontroluje potrzeb fizjologicznych, a takiej opieki wymaga od około 3 lat. Organ ustalił też, że H. K., urodzona w 1942 r., od 1 stycznia 2006 r. ma własną emeryturę, aktualnie wynoszącą 1300 zł i nie zrezygnowała z pracy, aby zapewnić mężowi opiekę. Zdaniem organu I instancji, skarżącej należy odmówić wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ w orzeczeniu z dnia 12 lutego 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności E. K. stwierdzono, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Ponadto, trudno stwierdzić, iż w przypadku H. K. zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, skoro jest ona osobą w wieku poprodukcyjnym i od 1 stycznia 2006 r. pobiera emeryturę z ZUS. Nie ma zatem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Co więcej, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W związku z tym fakt, że H. K. ma ustalone prawo do emerytury, stanowi kolejną przesłankę negatywną do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie zgodziło się z organem pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, wskazując, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części wskazanego przepisu, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium wskazało również, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie ma przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegającego na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego. Jednak, jak wskazało dalej Kolegium powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21, wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia. Mając to na uwadze Kolegium nie znalazło podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, bowiem jej mąż wymaga opieki od około 3 lat, a skarżąca przeszła na emeryturę w 2006r., tj. 14 lat temu i cały czas ją pobiera. Oznacza to zdaniem Kolegium, że powodem rezygnacji z pracy nie był stan zdrowia męża skarżącej, lecz wiek odwołującej się i uzyskane wraz z nim uprawnienia emertytalne. Kolegium założyło ponadto, że sam wiek skarżącej (80 lat ) ogranicza w stopniu znacznym możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Organ I instancji nie ustalił co prawda, jaki jest jej stan zdrowia oraz jakie odwołująca się ma wykształcenie i umiejętności, ale nie można nie zauważyć zdaniem Kolegium, że w tym wieku nawet posiadanie wyjątkowego na rynku pracy wykształcenia i wyjątkowych, poszukiwanych umiejętności, nie umożliwia podjęcia zatrudnienia. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sytuacji skarżącej nie można przyjąć, by istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem a zaprzestaniem pracy zarobkowej lub niepodejmowaniem takowej czy też innego zatrudnienia, o jakim mowa w powołanym wyżej art. 17 ust. 1 ustawy. Skarżąca nie była aktywna zawodowo od wielu lat i nie można przyjąć, by mogła ona skutecznie podjąć pracę lub inne zatrudnienie zarobkowe. Wprawdzie wiek emerytalny nie przesądza całkowicie o braku możliwości podjęcia zatrudnienia, ale zdaniem Kolegium skarżąca nie miałaby realnych szans na jego podjęcie. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2022 r. Zarzucono organowi naruszenie: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przez błędne uznanie, że pobieranie przez H. K. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez nią nad mężem E. K., 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca przed podjęciem się opieki nad mężem była osobą czynną zawodowo, następnie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego zaczęła pobierać świadczenie emerytalne. Obecnie jest osobą zdrową i zdolną do podjęcia pracy zawodowej, nie podejmuje jednak żadnej pracy z uwagi na zakres opieki, jakiej wymaga jej mąż. Gdyby jednak tej opieki nie sprawowała, mogłaby podjąć zatrudnienie w pełnym wymiarze lub na pół etatu, gdyż jej stan zdrowia oraz wiek pozwalają na to. Wyraża ona gotowość do podjęcia zatrudnienia i jest to istotna okoliczność z punktu widzenia przesłanki ustawowej dotyczącej niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Obowiązkiem organu było podjęcie działań, aby ustalić, czy skarżąca jako emerytka byłaby w stanie podjąć pracę gdyby nie obowiązek sprawowania opieki nad mężem. Organ nie podjął jednak żadnych działań w tym zakresie, zamiast tego a priori uznał, że wiek skarżącej nie umożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Zdaniem strony skarżącej organ II instancji dokonał także błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. W ocenie strony skarżącej nie ma podstaw do uznania, że prawo do emerytury automatycznie przekreśla możliwość ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W sprawie bezsporne było, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz że skarżąca należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Natomiast kwestią sporną była ocena spełnienia przez skarżącą przesłanki niepodejmowania zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z akt sprawy wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się od 3 stycznia 2019 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 12 lutego 2019 r.). W aktach sprawy znajduje się także pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 grudnia 2021 r., z którego wynika, że skarżąca od dnia 1 stycznia 2006 r. pobiera emeryturę. Oceniając okoliczności wynikające z akt sprawy zgodzić należy się z organem, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. Przede wszystkim niewątpliwie powodem rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia nie była konieczność sprawowania opieki nad mężem, tylko fakt nabycia w 2006 r. uprawnień emerytalnych. Natomiast konieczność sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem w aktualnym wymiarze powstała w 2019r., czyli w czasie, gdy skarżąca od 13 lat przebywała na emeryturze. Zgodzić należy się również z Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że zachodzi przesłanka niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad mężem. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego trudno przyjąć, że 80-letnia osoba, która nie pracuje od 2006 r., chciałaby aktualnie podjąć zatrudnienie, a jedynym powodem dla którego tego nie czyni, jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia powodowanego koniecznością sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, przy czym powodem braku aktywności zawodowej musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś inne przyczyny. Należy więc w tym kontekście wskazać, że jakkolwiek sam fakt posiadania prawa do emerytury nie przekreśla - w przypadku zawieszenia wypłaty świadczenia otrzymywanego z organu emerytalno-rentowego - przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1971/21 oraz z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1954/21) – to jednak nie zwalnia to organów z dokonania w takim przypadku oceny rzeczywistego zamiaru i możliwości wykonywania aktywności zawodowej w wieku emerytalnym, czy też – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – "wznowienia" takiej aktywności po kilkuletnim okresie nieaktywności zawodowej w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Skarżąca pobiera emeryturę od 2006 r. i od tego czasu nie podejmowała zatrudnienia w żadnej formie ani nie deklarowała chęci podjęcia pracy, mimo że stan zdrowia męża pogorszył się dopiero w 2019 r. W ocenie Sądu należy zgodzić się zatem z konkluzją organu, iż trudno jest przyjąć za wiarygodne w okolicznościach sprawy, że skoro skarżąca nie pracowała przez wiele lat i obecnie będąc osobą w wieku 80 lat, mającą pewne związane z wiekiem ograniczenia zdrowotne, to powodem niepodejmowania przez nią aktywności zawodowej jest wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad mężem. Przeciwnie, doświadczenie życiowe wskazuje na to, że celem złożenia w okolicznościach niniejszej sprawy wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest chęć poprawy niewątpliwie trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawczyni (uzyskanie wyższego świadczenia), nie zaś rezygnacja czy niepodejmowanie aktywności zawodowej, które powodowane jest koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem. Tymczasem istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty – utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Aby możliwe było przyznanie tego świadczenia musiałby zostać wykazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała. Sąd nie kwestionuje faktu, że mąż skarżącej jest osobą mocno schorowaną i wymagającą pomocy oraz wsparcia w codziennej i samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak należy podzielić stanowisko organów, że okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż skarżąca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Zdaniem Sądu ocena zaistnienia przesłanek omawianego przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy dokonana przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, jest prawidłowa. Z powodu niespełnienia przez skarżącą przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem a niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, fakt wyrażania przez nią gotowości do rezygnacji z prawa do emerytury pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).