II GSK 13/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Dorota Chobian (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 785/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy K. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od żądania zwrotu środków z budżetu Unii Europejskiej wykorzystanych bez zachowania odpowiednich procedur postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 16 października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Gminy K. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2009r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to zostało wydane na tle następujących okoliczności. Na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 25 listopada 2005r. Gmina K. realizowała projekt "Uzbrojenie terenu dla potrzeb budowy Centrum Edukacyjno - Turystyczno - Sportowego w K.". W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę D. - będącego instytucją pośredniczącą - część poniesionych wydatków zostało uznanych za niekwalifikowane ze względu na ich wydatkowanie bez zachowania odpowiednich procedur. W oparciu o wynik kontroli Wojewoda skierował do beneficjenta pismo z dnia 8 grudnia 2008r. nr [...] z żądaniem zwrotów środków nienależnie pobranych. W odpowiedzi Gmina K., uznając to pismo za decyzję administracyjną, zażądała jej uzupełnienia. Pismem z 20 stycznia 2009r. Wojewoda poinformował beneficjenta, iż pismo z 8 grudnia 2008r. nie jest decyzją administracyjną i odmówił jego uzupełnienia. W dniu 5 stycznia 2009r. Gmina K. złożyła odwołanie od pisma z dnia 8 grudnia 2008r., określonego przez nią odwołaniem (Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia błędnie wskazał, że odwołanie zostało złożone od pisma Wojewody z dnia 20 stycznia 2009r.), które zostało przekazane przez instytucję pośredniczącą do instytucji zarządzającej - Ministra Rozwoju Regionalnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. organ ten na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność złożonego przez stronę odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Podniósł, iż przepis stanowiący, że w przypadku wykorzystania środków unijnych, a także pozostałych środków przeznaczonych na finansowanie programów operacyjnych i projektów realizowanych w ramach programów niezgodnie z przeznaczeniem lub procedurami, bądź pobrania ich w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości, właściwa instytucja zobligowana jest do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, został wprowadzony jako art. 211 do ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn zm., dalej "u.f.p") na mocy nowelizacji ustawą z dnia 8 grudnia 2006r. o zmianie u.f.p oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 249 póz 1832). Przepis przejściowy tej ustawy zawarty w jej art. 20 stanowi, iż w odniesieniu do programów i projektów realizowanych w ramach Narodowego Planu Rozwoju stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji za wyjątkiem przepisów wskazanych wprost w ww. art. 20. Przepisy dotyczące sposobu wydatkowania środków unijnych zawarte są przede wszystkim w dziale V u.f.p. sprzed nowelizacji. Minister podkreślił, że zamieszczony w tym dziale art. 205 ust 1 i 2 określa zarówno rodzaj uchybień jak i rodzaj sankcji za te uchybienia. Ani przepis art. 205, ani też żaden inny zamieszczony w dziale V u.f.p. sprzed nowelizacji nie określa obowiązku wydania decyzji w przypadku zaistnienia którejkolwiek z okoliczności wymienionych w art. 205 ust. 1, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego art. 211 ust. 4 u.f.p., jak też w odróżnieniu od art. 146 tej samej ustawy sprzed nowelizacji, który nakazuje wydać taką decyzję, w przypadku jeśli zajdą przesłanki w nim określone, w odniesieniu do środków dotacji z budżetu państwa. Organ wskazał także, że w związku z faktem, iż beneficjent pomocy nie dokonał zwrotu w wyznaczonym terminie, wojewoda dokonał końcowego rozliczenia projektu, potrącając z płatności końcowej środki pobrane nienależnie wraz z należnymi odsetkami. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skardze Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie rozpoznania złożonego przez nią odwołania. Zarzuciła naruszenie art. 1 pkt 1 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, iż żądanie zwrotu środków unijnych nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, art. 134 kpa poprzez błędną i bezpodstawną ocenę przyczyn niedopuszczalności odwołania w zakresie administracyjnego charakteru sprawy i władczego charakteru działania Wojewody D. jako organu administracji publicznej w zakresie spraw związanych z rozliczeniem dotacji pozyskanych z budżetu Unii oraz formy prawnej działania Wojewody D., art. 6 i 9 kpa przez akceptowanie bezprawnego działania organów administracji publicznej występujących w procesie rozliczenia dotacji pozyskanych z budżetu Unii, art. 146 oraz art. 202 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 205 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu. Wskazał, że bezsporne jest, że Gmina K. zawarła w dniu [...] listopada 2005 r. z Wojewodą d., będącym instytucją pośredniczącą, umowę o dofinansowanie Projektu "Uzbrojenie terenu dla potrzeb budowy Centrum Edukacyjno -Turystyczno-Sportowego w K. w ramach Priorytetu 3 - Rozwój lokalny, zaś podstawą jej zawarcia był art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju z 20 kwietnia 2004r. (Dz. U. 116 poz. 1206, z późn. zm.). Jak wynika z treści § 2 umowy dofinansowanie przyznane Gminie (Beneficjentowi) pochodziło ze środków Europejskiego Funduszu Regionalnego w ramach Priorytetu 1 i 3 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 w 75%, oraz środków z budżetu państwa zwanych współfinansowaniem w 10% - łącznie 85%. W umowie zawarto m.in. postanowienia dotyczące okresu realizacji Projektu, sposobu zabezpieczenia dofinansowania, sposobu przekazywania środków w formie ich refundacji, sprawowania kontroli nad wykonaniem Projektu. W § 20 umowy zawarto zastrzeżenie, że spory wynikające z realizacji umowy rozstrzyga sąd powszechny właściwy według siedziby instytucji pośredniczącej. W ocenie WSA umowa w sposób jednoznaczny wskazuje drogę postępowania w przypadku zaistnienia sporu na tle wykonania umowy. Jak trafnie wskazywały organy administracyjne, zgodnie z treścią art. 20 ustawy z 8 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2006.249.1832) w odniesieniu do programów i projektów realizowanych w ramach Narodowego Planu Rozwoju, o którym mowa w ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, środków przedakcesyjnych i środków przejściowych, stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji z grudnia 2006r. Powoduje to, że do środków przyznanych Gminie umową z listopada 2005 r., w przypadku oceny dokonanej przez instytucję pośredniczącą, że zostały one pobrane w nienależnej wysokości, zastosowanie ma art. 205 u.f.p. w pierwotnym brzmieniu. Przepis ten przewidywał, że środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami, nie określając w żaden sposób formy tego zwrotu, w szczególności obowiązku wydania w tej mierze decyzji. Wprawdzie art. 202 u.f.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji przewidywał, że przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 3 i w ust. 3 pkt 1, 2 i 4, a także środków przeznaczonych na współfinansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady określone dla dotacji z budżetu państwa, ale w ocenie sądu słuszne jest stanowisko organów, że nie oznacza to, w przypadku żądania zwrotu takich środków, konieczności zastosowania treści art. 146 u.f.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, a więc konieczności wydania decyzji określającej wysokość nadmiernie pobranej kwoty i terminu, od którego liczone są odsetki. Jeśli chodzi o środki przyznane beneficjentowi umową, to dotyczy ich wprost treść art. 203 u.f.p. przed nowelizacją, który stanowił, że szczegółowe warunki wykorzystania i rozliczania przyznanych środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 określa umowa zawarta z beneficjentem pomocy. Umowa z 25 listopada 2005r. spełnia warunki art. 203 u.f.p. i określa szczegółowo zarówno sposób udzielenia pomocy jak również sposób jej rozliczania i przewiduje, że w przypadku gdy w wyznaczonym przez instytucję pośredniczącą terminie beneficjent nie zwróci nadpłaconej kwoty środków, instytucja ta dokonuje w pierwszym rzędzie ich potrącenia z kwoty kolejnej refundacji, a jeśli jest to rozliczenie końcowe i kwota refundacji jest niewystarczająca, podejmuje czynności zmierzające do jej odzyskania zgodnie z § 7, czyli z dokonanego przez beneficjenta zabezpieczenia. Kwestionując ocenę kwalifikowalności wydatków dokonaną przez instytucję pośredniczącą, beneficjent ma prawo do kontroli sądowej zgodnie z zapisem § 20 umowy. Brak jest więc w tej sytuacji podstaw do tego ażeby uznać, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do pomocy udzielonej beneficjentowi, której zasady są określone w umowie, należy wydać decyzję. Nie ma więc również podstaw do uznania, że pisma wydawane przez organ w sprawie, są w istocie decyzjami administracyjnymi, a więc, że doszło do naruszenia treści art. 1 pkt 1 kpa, a co za tym idzie naruszenia art. 134 kpa poprzez uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do złożenia odwołania. Konsekwencją takiego stanowiska jest również zdaniem Sądu stwierdzenie, że nie doszło w związku z tym do naruszenia treści art. 6 kpa i 9 kpa jak również pozostałych przepisów prawa wskazywanych w skardze. W tym stanie rzeczy uznając, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną na to postanowienie wniosła Gmina K., wskazując jako jej podstawy art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. P.p.s.a. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj : 1) art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego z uwagi na to, że w sprawie dotyczącej obowiązku zwrotu dotacji nie wydaje się decyzji administracyjnych, 2) art.134 kpa poprzez błędną i bezpodstawną ocenę przyczyn niedopuszczalności złożonego przez stronę skarżącą w dniu 5.01.2009r. odwołania w zakresie: - administracyjnego charakteru zawisłej sprawy - władczego charakteru działania Wojewody D. jako organu administracji publicznej w zakresie spraw związanych z rozliczeniem dotacji pozyskanych z budżetu Unii, - formy prawnej działania Wojewody D. 3) art. 6 i 9 kpa poprzez akceptowanie bezprawnego działania organów administracji publicznej występujących w procesie rozliczenia dotacji pozyskanych z budżetu Unii Europejskiej , 4) art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie go przy rozpatrzeniu skargi na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2009r. nr [...], 5) art. 146 ust. 1 i 2 art. 144 ust. 1 i 2 i 145 ust. 1 oraz art. 202 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. u.f.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 8 grudnia 2006r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 249 , poz. 1832 ) poprzez ich niezastosowanie; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj: art. 1 pkt 1 kpa poprzez błędną jego wykładnię polegającą na tym, iż żądanie zwrotu środków unijnych nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, art. 205 ustawy z dnia z dnia 30 czerwca 2005r. u.f.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 8 grudnia 2006r. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do jego zastosowania bez obowiązku wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 146 ust. 1 w związku z art. 202 u.f.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, art. 146 ust. 1 i 2 art. 144 ust. 1 i 2 i 145 ust. 1 oraz art. 202 u.f.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji poprzez ich niezastosowanie . W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w jej ocenie sprawa rozliczenia środków unijnych, wbrew stanowisku WSA jak również Ministra Rozwoju Regionalnego oraz Wojewody D., należy do sfery spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa i dalej szczegółowo wyjaśniła, dlaczego uważa za nieprawidłowe zarówno postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2009r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania, jak i pismo Wojewody z dnia [...] grudnia 2008r., stanowiące jej zdaniem decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi na tej podstawie możliwe jest tylko wówczas, gdy dotyczy ona aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, a więc tych, które zostały wymienione w art. 3 § 2 i 3 oraz w art. 4 P.p.s.a., gdy dotyczy spawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 P.p.s.a.), albo też, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargi było wydane na podstawie art. 134 kpa postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a więc postanowienie, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Ponadto pokreślenia wymaga, że odrzucenie skargi oznacza, że sąd nie rozpoznaje merytorycznie zawartych w niej zarzutów ani nie dokonuje oceny legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub czynności. Mimo to w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odrzucając skargę ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, jednocześnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że nie ma podstaw do uznania, że pisma wydawane przez organ w sprawie są w istocie decyzjami administracyjnymi, a więc, że doszło do naruszenia art. 1 pkt 1 kpa, a co za tym idzie naruszenia art. 134 kpa poprzez uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do złożenia odwołania. Tak więc w istocie Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia dokonał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego przez Gminę K. postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego. Jak już wcześniej wskazano, istotą odrzucenia przez sąd administracyjny skargi jest to, iż nie dochodzi do merytorycznego badania przez ten sąd prawidłowości zaskarżonego aktu czy też czynności. Skoro zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonał takiej oceny, a ponadto z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. uznał, że nie podlega jego kognicji postanowienie organu administracji publicznej stwierdzające na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania, za uzasadniony uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 P.p.s.a. podlegało uchyleniu. Odnośnie pozostałych, zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazać należy, iż na obecnym etapie postępowania są one przedwczesne, w związku z czym odnoszenie się do nich byłoby niedopuszczalne. Skoro bowiem przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę, rozpoznając skargę kasacyjną od takiego postanowienia Sąd nie może dokonywać oceny zasadności zarzutów, które dotyczą merytorycznej oceny prawidłowości działania organów administracji.