II SAB/Wr 14/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność i przewlekłość Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE A. O. (skarżący) pismem z dnia [...] marca 2020 r., doręczonym do Urzędu Miasta i Gminy w [...] w dniu [...] marca 2020 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W skardze skarżący wniósł o: 1) orzeczenie, że Rada Miejska w [...] dopuściła się bezczynności i przewlekłości wykonania obowiązku podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w terminie 60 dni; 2) zobowiązanie Rada Miejska w [...] do podjęcia w terminie 60 dni uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej; 3) orzeczenie, że Rada Miejska w [...] dopuściła się istotnego naruszenia prawa w zakresie odmowy wywiązania się z obowiązku (podjęcie uchwały); 4) orzeczenie w trybie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. o wymierzeniu grzywny w wysokości 10-krotnego wynagrodzenia z zasądzeniem na rzecz skarżącego jako zadośćuczynienie za poniesione straty materialne związane z zaniechaniem realizacji inwestycji mieszkaniowej budowy domu opieki społecznej, budowy domu agroturystycznego; 5) rozpoznanie skargi w terminie dwóch miesięcy; 6) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając żądania skargi skarżący wskazał, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej dla budowy "[...]" został złożony w dniu [...] października 2019 r. Wniosek nie został rozpoznany. Skarżący w dniu [...] lutego 2020 r. wniósł ponaglenie, którego również organ nie rozpoznał. W dniu [...] kwietnia 2020 r. organ administracji publicznej przekazał do Sądu skargę A. O. z dnia [...] marca 2020 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] października 2019 r. A. O. został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] października 2019 r. W wezwaniu zostało zawarte pouczenie, że nieusunięcie braków formalnych we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Kolejno organ wyjaśnił, że złożony wniosek jak również jego uzupełnienia nie spełniały wymagań określonych w treści art. 7 ust. 7 pkt 1, art. 7 ust. 7 pkt 2, art. 7 ust. 7 pkt 3, art. 7 ust. 7 pkt 4, art. 7 ust. 7 pkt 5, art. 7 ust. 7 pkt 6, art. 7 ust. 7 pkt 7 a, b, c, art. 7 ust. 7 pkt 8, art. 7 ust. 7 pkt 9, art. 7 ust. 7 pkt 10, art. 7 ust. 7 pkt 13, art. 7 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219), zwanej "specustawą mieszkaniową". Ponadto organ wskazał, że wniosek w sposób jednoznaczny i bezsporny musi zawierać wszystkie wymienione w ustawie elementy aby organy opiniujące i uzgadniające, a także Rada Miejska miały pełny pogląd i wiedzę na temat planowanej możliwości realizacji planowanej inwestycji, uwarunkowań urbanistycznych a także skutków jej realizacji. Złożony wniosek nie dawał żadnego obrazu planowanego zamierzenia. Informacje zawarte we wniosku nie pozwalały nawet spełnić wymagań określonych w art. 8 specustawy mieszkaniowej. Skala niewiadomych oraz informacji niespójnych, a nawet sprzecznych spowodowała, że organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Zdaniem organu wniesiona skarga jest bezpodstawna i nie znajduje żadnego uzasadnienia w dokumentacji spawy oraz w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07; oraz pozostałe przywołane orzeczenia w CBOiS: https://cbois.nsa.gov.pl/). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi – Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z uwagi na wyjątkowy charakter niniejszej sprawy należy na wstępie wyjaśnić, że Sąd w niniejszej sprawie przyjął – mając na uwadze szczególne regulacje prawne zawarte w specustawie mieszkaniowej, że skarga na bezczynność w niniejszej sprawie przysługuje. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wniósł ponaglenie do Rady Miasta i Gminy w [...] na bezczynność i przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu przewidziany w art. 37 k.p.a. Wobec powyższego rozpoznanie przedmiotowej skargi na bezczynność organu administracji publicznej Sąd uznał za dopuszczalne. W tym miejscu trzeba powiedzieć, że przedmiotowy wniosek został złożony w trybie specustawy mieszkaniowej. Rozdział 2 tej ustawy w art. 7 ust. 1 stanowi, że w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Dalej trzeba dodać, że ust. 4 przywołanego artykułu stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast kwestię publikacji wniosku inwestora w BIP-e normuje ust. 8 pkt 10. tego przepisu, który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1, zamieszcza ten wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, określając formę, miejsce i termin składania uwag do wniosku, liczony od dnia zamieszczenia. Informację o zamieszczeniu wniosku, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, przy czym punkt ten został poprzedzony punktem 9 stanowiącym, że w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując jednocześnie termin na ich usunięcie. Nie może być on dłuższy niż 14 dni, co oznacza, że w zależności od konkretnej sytuacji termin na usunięcie braków może być krótszy od 14 dni. Wezwanie do usunięcia braków formalnych musi zawierać pouczenie, że nieusunięcie wskazanych braków rodzi skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w sensie prawnym oznacza, że powstaje fikcja prawna niezłożenia wniosku w ogóle. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, lecz jest czynnością materialno-techniczną. Dokonując merytorycznej oceny skargi stwierdzić jednak należało, że jest ona bezzasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bowiem zaskarżona bezczynność i przewlekłość Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Należy sprecyzować, że przedmiotem skargi jest pierwsza faza postępowania w sprawie podjęcia nietypowej uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji obejmująca czynności "wstępne" Burmistrza dotyczące zweryfikowania wymogów formalnych wniosku inwestora określonych w specustawie. W kontekście rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że pismem z dnia [...] października 20019 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni. Kolejno, jak wynika z akt administracyjnych pismem z dnia [...] listopada 2019 r. organ wykonawczy gminy zawiadomił wnioskodawcę, że na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowej pozostawia wniosek bez rozpatrzenia. W piśmie Burmistrz wskazał, że odpowiedź na wezwanie została złożona w terminie, jednak po analizie przedłożonych wyjaśnień stwierdził, że wniosek w dalszym ciągu nie spełnia wymagań określonych w przedmiotowej ustawie. W świetle powyższych rozważań zdaniem Sądu Rada Miejska nie dopuściła się bezczynności, ani przewlekłości. Jak wynika z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, w przypadku gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Z powyższego uprawnienia pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia organ w niniejszej sprawie skorzystał, uznając, że strona po wezwaniu jej do usunięcia braków formalnych wniosku, braków tych nie uzupełniła. Jak wynika bowiem z akt sprawy Burmistrz uznając, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji nie spełnia wymogów określonych w specustawie mieszkaniowej pozostawił pismem z dnia [...] listopada 2019 r. ww. wniosek bez rozpoznania. Analizując materiał zgromadzony w sprawie w ocenie Sądu prawidłowe w niniejszej sprawie było stanowisko organu wyrażone w piśmie z [...] listopada 2019 r. o pozostawieniu wniosku A. O. bez rozpatrzenia. Organ wskazał w piśmie, jakich wymogów wniosek nie spełnia – mimo uzupełnienia. Odnosząc się do formalnych braków wniosku to – w ocenie Sądu – przedłożony, a następnie częściowo uzupełniony wniosek skarżącego w niniejszej sprawie dalej zawiera braki formalne, które uprawniały organ do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia w trybie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej. Skoro zatem w realiach badanej sprawy ustawodawca nie wymaga, aby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nastąpiło w formie postanowienia czy też decyzji, a jedynie wskazuje na obowiązek poinformowania wnioskującego o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w wyniku braku uzupełnienia braków wniosku – to działanie organu należało uznać za prawidłowe. Ocena zasadności zarzutu bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nadto, skoro organ nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłości to brak było podstaw do orzekania o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie, zobowiązania do rozpoznania wniosku skarżącego czy też wymierzenia grzywny organowi. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.