I OSK 1951/19

SENTENCJA Dnia 29 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 781/18 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., II SA/Po 781/18 oddalił skargę Z. B. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Z. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie; przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowanego prawa materialnego w postaci art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 z zm.), dalej jako "u.g.n.", przez uznanie, że doszło do spełnienia dwóch przesłanek czyli ustalenia wystarczającej liczby nieruchomości podobnych – drogowych, oraz rynkowej ceny nieruchomości przejmowanej. Prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien prowadzić do wniosku, że przyjęte przez rzeczoznawcę ceny nieruchomości drogowych nie są i nigdy nie były cenami rynkowymi, bowiem nie wypełniają cechami tej definicji, poza tym ich liczba i czasokres wykracza poza możliwość ustalenia rzeczywistej ceny rynkowej nieruchomości przejmowanej. Zaaprobowanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy polegające na nieuwzględnieniu nieprawidłowego stanowiska organu, który niesłusznie nie zastosował art. 134 ust. 1 u.g.n. spowodowało również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na zaaprobowaniu dowodu z operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r., podczas gdy jest to dowód nie spełniający wymogów; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaaprobowaniu przez sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku błędnego stanowiska organu, podczas gdy organ nie dokonał prawidłowej wykładni art. 134 u.g.n. w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2019 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", która to wykładnia jest poparta szeroką linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew bowiem dokonanej analizie przez organ, a w ślad za nią Sądu I instancji, błędne jest stanowisko, że decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, bowiem ustalenia ceny za 1 m2 przejmowanej nieruchomości w mieście G. pod drogi, która to cena dalece odbiega od wartości przyległych przy niej nieruchomości, nie wypełnia podstawowej zasady płynącej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustawodawca nakazuje taką rekompensatę za przejmowane grunty, jaka jest ich rzeczywista wartość i zadaniem organu jest ustalenie ceny rynkowej tej nieruchomości, takiej jaką skarżąca mogłaby uzyskać, gdyby nie została przejęta pod drogi. Powołując się na powyższe, cena za przejmowaną nieruchomość była nieprawidłowa już w dacie wydania decyzji, a inne, mylne myślenie prowadziłoby do sytuacji, kiedy mimo stwierdzenia niekonstytucyjności prawa przez Trybunał Konstytucyjny, organy mogłyby unikać odpowiedzialności i przekładać negatywne konsekwencje działania na podstawie decyzji niezgodnych z prawem na obywateli a to dopiero skutkowałoby naruszeniem art. 8 k.p.a. i zaufania obywateli do państwa prawa, prowadząc do wywłaszczania ich z posiadanych nieruchomości po zaniżonych cenach; 3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145a k.p.a. przez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie do wyceny nieruchomości podobnych; przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował błędnie ustalony stan faktyczny ze względu na zastosowaną normę prawa materialnego w postaci art. 7 k.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej, a mimo to uznał, że stanowisko organu jest zasadne. Prawidłowo ustalony stan faktyczny to taki stan, w którym organ przyjął, że ziściła się przesłanka z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w całości i organ nieprawidłowo dokonał ustalenia, że skarżącej należy się 1/2 rzeczywistej wartości nieruchomości, zatem już w dacie wdania decyzji była ona niezgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych wypada na wstępie zauważyć, iż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze oznacza, iż Sąd ten, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszono zaskarżonym wyrokiem i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu dostrzeżonego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem autora kasacji – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Badając na gruncie powyższych uwag zarzuty kasacyjne podniesione w niniejszej sprawie należy wskazać, iż same zarzuty i sposób ich sformułowana generalnie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku. W kasacji za naruszone uznane bowiem zostały art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145a k.p.a. Treść tych przepisów nie została w skardze kasacyjnej przywołana, podobnie jak i nie wskazano w motywach kasacji – wbrew wymogom art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – uzasadnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odwołuje się do któregoś z ww. przypadków. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. postawiony został w kontekście naruszenia art. 134 ust. 1 u.g.n., także w związku z § 36 rozporządzenia wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, oraz w kontekście naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 7 k.p.a. wskutek błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy i art. 8 k.p.a. wskutek możliwości naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa prawa. Jakkolwiek – w świetle poczynionych powyżej uwag – ewentualne naruszenie ww. przepisów nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to na gruncie ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, na Sądzie tym spoczywa obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Stąd konieczność zbadania zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które przywołane zostały w związku z zarzutami naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 134 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Norma ta statuuje zasadę, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie jest wartość rynkowa nieruchomości. Regulacja ta nie wskazuje jednak na sposób, w jaki następuje ustalenie wartość rynkowej nieruchomości. Czynią to przepisy Działu IV u.g.n. "Wycena nieruchomości" oraz rozporządzenia. Spośród powyższych uregulowań prawnych, jako naruszony w skardze kasacyjnej, przywołany został wyłącznie przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jej wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Analizując stanowisko wyrażone w powyższym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 6 – 7 skargi kasacyjnej), skonstatować należy zbieżność z Sądem I instancji rozumienia powyższej regulacji. To zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje jednolite i wskazuje, że na gruncie § 36 ust. 4 rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji na rynku lokalnym i regionalnym umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., I OSK 184/19; wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., I OSK 454/20; wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r., I OSK 340/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe poglądy prawne, wyrażane na gruncie § 36 ust. 4 rozporządzenia, w jego aktualnym brzmieniu, nadanym przez § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2011.165.985), nie mogą być skutecznie podważane stanowiskiem wyrażonym na gruncie poprzedniego brzmienia powyższego przepisu, obowiązującego do dnia 25 sierpnia 2011 r. Stąd też wypada skonstatować nietrafność argumentacji skargi kasacyjnej odwołującej się do poglądów judykatury wyrażanych na tle stanu prawnego sprzed nowelizacji § 36 ust. 4 rozporządzenia. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Zarzuty naruszenia statuowanych powyższymi przepisami zasad postępowania administracyjnego nie doczekały się jakiegokolwiek przybliżenia w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała w czym konkretnie upatruje naruszenia zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i jakie zachowania organów podważały zaufanie do organów władzy publicznej naruszając art. 8 § 1 k.p.a. Nie doczekał się umotywowania także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., choć w skardze kasacyjnej jest on postawiony w kontekście naruszenia art. 134 ust. 1 u.g.n. Powyższy przepis wskazuje, iż sąd rozstrzyga sprawę wywołaną skargą w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd administracyjny nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę: dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, a owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pominął wskazywane przez stronę istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź zgłoszone przez stronę dowody, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z tych okoliczności nie została wskazana w skardze kasacyjnej dla wykazania tegoż zarzutu. Z kolei przepis art. 145a k.p.a. stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1); w takiej sytuacji skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Z okoliczności sprawy nie wynika aby niniejsza sprawa, której przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod poszerzenie drogi publicznej, prowadzona była w trybie wznowienia postępowania. Z motywów skargi kasacyjnej nie wynika także aby istniało orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogące stanowić podstawę żądania wznowienia postępowania, jak i decyzja administracyjna wydana w sprawie, w której postępowanie wymagałoby wznowienia. Zarzut naruszenia art. 145a k.p.a. uznać zatem należy za postawiony nieadekwatnie do okoliczności badanej sprawy. Wypada także zauważyć, iż sam zarzut naruszenia art. 145a k.p.a. sformułowany został w wadliwy sposób z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie obowiązek przytoczenia podstaw zaskarżenia nie pozostaje spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis autor kasacji miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisu postępowania. Jak już była o tym mowa, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 145a k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, z których pierwszy określa podstawę wznowienia postępowania, zaś drugi termin, w którym można domagać się wznowienia postępowania z powodu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to regulują one odrębne zagadnienia prawne, a zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 145a k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania – Prezydenta Miasta G. o zwrot kosztów postępowania, nie znajdował oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.