II SA/Ke 327/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak: IR.I.7843.12.2022 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Ke 327/22 Uzasadnienie Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r., znak: IR.I.7843.12.2022, Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania R. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty Sandomierskiego z dnia 18 lutego 2022 r., znak: AB.6743.2.2.2022, wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania żelbetowego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o poj. 10 m³ poprzez wykonanie wykopu, na działce nr ewid. [...] przy ul. C. w Sandomierzu, obręb [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 3 lutego 2022 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie R. W. w sprawie zamiaru budowy opisanej jako "wykonanie żelbetowego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o poj. 10 m³ poprzez wykonanie wykopu na działce nr [...] zgodnie z dołączonym rysunkiem i specyfikacją zbiornika". Organ I instancji wnosząc sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia wyjaśnił, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "Okrzei", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Sandomierza z dnia 19 września 2002 r., nr LII/404/2002, zakazującego w § 12 ust. 1 lokalizacji szczelnych zbiorników oraz indywidualnych urządzeń do oczyszczania ścieków. W odwołaniu R. W. podniosła, że zakaz wprowadzony w planie miejscowym jest nieuzasadniony, nie ma możliwości przyłączenie jej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a jej sąsiadka około 10 lat temu wybudowała na swojej działce zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, który nadal użytkuje. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) dalej jako "ucpg" daje możliwość przyłączenia nieruchomości do szamba lub przydomowej oczyszczalni, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Działka inwestorki znajduje się jednak na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "Okrzei", który w § 12 ust. 1 wprowadza zakaz lokalizacji szczelnych zbiorników na ścieki oraz indywidualnych urządzeń do oczyszczania ścieków, ze względu na lokalne uwarunkowania geologiczne. Jednocześnie plan miejscowy nie przewiduje rozwiązania w zakresie odprowadzania nieczystości ciekłych w sytuacji braku kanalizacji na jakimś obszarze. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Do jego postanowień odsyła art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "Pb"), który stanowił podstawę wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są zaś uprawnione do kontroli zgodności przepisów planów miejscowych z przepisami ustawy. Prawidłowo więc organ I instancji wobec jednoznacznych zapisów planu miejscowego wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania żelbetowego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Odnosząc się do kwestii zbiornika bezodpływowego istniejącego na działce sąsiedniej, wybudowanego około 10 lat temu bez sprzeciwu organu, Wojewoda wyjaśnił, że każde zgłoszenie badane jest przez organ administracji indywidualnie. Organ powołał się na pismo Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 22.12.2021 r. znak: NK.7000.91.2921.DMI z którego wynika, że podłączenie nieruchomości przy ul. C. 13 w Sandomierzu do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej jest możliwe po wybudowaniu przydomowej pompowni ścieków na przedmiotowej posesji i wyprowadzeniu przewodu kanalizacyjnego w kierunku ulicy C. do sieciowej studni kanalizacyjnej, ale na koszt właściciela. W skardze do tut. Sądu R. W. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ucpg poprzez zgłoszenie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy zbiornika bezodpływowego, wskutek czego jej nieruchomości nie ma możliwości odprowadzania ścieków. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argument o wybudowania zbiornika bezodpływowego na działce sąsiedniej nr [...] około 10 lat temu, tj. w czasie obowiązywania planu miejscowego. Organ wydał w tej sprawie pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącej taka rozbieżność w postepowaniu organu prowadzi do nierównego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji. W opinii skarżącej miasto nie zapewniło sieci kanalizacyjnej położonej tak, aby technicznie i ekonomicznie możliwe było podłączenie się do niej. Wybudowanie zbiornika bezodpływowego jest jedynym rozwiązaniem, w przeciwnym razie skarżąca zostanie pozbawione możliwości odprowadzania ścieków ze swojej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że na planie realizacyjnym zagospodarowania jej działki z 1982r wyrysowany jest jej dom mieszkalny oraz zbiornik ścieków szczelny. Projekt został dopuszczony do realizacji decyzją z dnia 23 września 1982 r. przez Urząd Miejski w Sandomierzu. Udzielone zatem zostało już pozwolenie na budowę zbiornika bezodpływowego, ale nie zostało do tej pory skonsumowane. Wskazana decyzja może zatem stanowić podstawę do przeprowadzenia planowanych przez skarżącą prac budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2022 r. skarżąca uzupełniał skargę podnosząc zarzuty naruszenia: 1. prawa materialnego, tj.: – art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez stosowanie rozszerzającej wykładni ograniczenia własności z pominięciem konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz zasady proporcjonalności; – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nieuprawnione nierówne traktowanie przez organy mieszkańców miasta znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej; 2. prawa procesowego, tj.: – art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych na podstawie postanowień planu miejscowego sprzecznych z art. 5 ust. 1 pkt 2 ucpg, a zatem naruszających art. 94 Konstytucji RP; – art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie postanowień planu miejscowego i niezastosowanie przepisów rangi ustawowej w sytuacji wątpliwości co do treści normy prawnej. Na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2022 r. uczestnik P. W. (współwłaściciel działki nr [...]) poparł skargę. Oświadczył, że koszt wybudowania przepompowni i innych urządzeń podłączających działkę do kanalizacji sanitarnej jest zbyt wysoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Jak wynika z akt sprawy skarżąca zgłosiła zamiar budowy żelbetowego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o poj. 10 m³. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej "Pb", stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może jednak wnieść sprzeciw do tak zgłoszonych robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Działka skarżącej położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego "Okrzei" na obszarze miasta Sandomierz, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Sandomierza z dnia 19 września 2002 r., Nr LII/404/2002 (Dz.Urz. Woj. Święt. z 2002 r. Nr 175, poz. 2185 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 tej uchwały wprowadza się zakaz lokalizacji szczelnych zbiorników ścieków oraz indywidualnych urządzeń do oczyszczania ścieków, ze względu na lokalne uwarunkowania geologiczne. Budowa żelbetowego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o poj. 10 m³ jest niewątpliwie niedopuszczalna w świetle tej regulacji. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP prawo miejscowe, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi na obszarze gminy źródło powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, w związku z brzmieniem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), że jego treścią są związane zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd przy rozpoznaniu niniejszej skargi. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że stwierdzając sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb, sprzeciwu wobec dokonanego zamiaru zgłoszenia budowy. Przyczyny wniesienia sprzeciwu wymienione w art. 30 ust. 6 Pb mają charakter bezwzględny, gdyż całkowicie wykluczają możliwość realizacji danej inwestycji na podstawie dokonanego zgłoszenia. Tym samym, zakres swobodnego uznania organu w tym przypadku został zmniejszony do minimum lub zniesiony, co również wynika z kategorycznego sformułowania "organ wnosi sprzeciw" (zob.: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III publ. WK 2016; wyrok NSA: z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1136/08: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 887/18). Skarżąca w zasadzie nie kwestionuje, że planowane przez nią zamierzenie budowlane jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Podnosi natomiast, że postanowienia planu są sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , powołuje się także na okoliczność wydania decyzji z dnia 23 września 1982 r. zezwalającej na realizację na jej działce szczelnego zbiornika ścieków, które to prawo nie dotąd skonsumowane. Zarzut dyskryminacji argumentuje wybudowaniem przez inną osobę (sąsiadkę) na podstawie pozwolenia na budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości pod rządami te samego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje obecnie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarzuty dotyczące planu miejscowego stanowić mogą ewentualnie podstawę do zaskarżenia ww. postanowień planu miejscowego bądź wnioskowania o jego zmianę w tym zakresie przez gminę. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy jednak stwierdzania nieważności zapisów miejscowego planu a ustalenia, czy planowana inwestycja nie narusza ustaleń planu. Jak już wyżej wskazano, plan miejscowy jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i dopóki jego legalność nie zostanie zakwestionowana w odpowiednim trybie, taki akt ma moc powszechnie obowiązującą i jest elementem porządku prawnego. Oceny w tym przedmiocie nie zmienia przekonanie strony co do wadliwości tego przepisu, ani okoliczność, że inne osoby będące właścicielami nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem wybudowały zbiorniki bezodpływowe na nieczystości. Odnosząc się do kwestii, czy wniesienie przez organ sprzeciwu, w sytuacji gdy w 2011 r. a więc już pod rządami planu miejscowego właściciel działki sąsiedniej uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę bezodpływowego szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne, stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania, wskazać należy, że organy wykazały zaistnienie materialnoprawnych przesłanek wniesienia sprzeciwu. Z przywołanych regulacji nie można wywieść normy, która wykluczałaby wniesienie sprzeciwu w sytuacji wyrażenia zgody na podobną inwestycję na obszarze objętym planem miejscowym. Innymi słowy, wniesienie sprzeciwu następuje w odniesieniu do konkretnego zamierzenia budowlanego. Odnosząc się natomiast do faktu, że w 1982 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, dla nieruchomości skarżącej wydana została decyzja obejmująca zgodę na realizację zbiornika ścieków, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jakkolwiek Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywało wygaśnięcia pozwolenia na budowę, to w sprawie ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy aktualnie obowiązującej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 2037/06). Ewentualne pozwolenie na budowę zbiornika ścieków wydane w 1982 r. wygasło zatem z powodu upływu czasu. Sąd dostrzega komplikacje związane z wprowadzonym w planie miejscowym zakazem przy równoczesnym braku rozwiązań w zakresie możliwości podłączenia danej nieruchomości do kanalizacji, ale bez wyeliminowania tego zakazu w odpowiednim trybie jedynym właściwym działaniem organu było wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.