II SA/Op 210/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga M. B. (dalej również jako: "skarżąca"), reprezentowanej przez pełnomocnika z urzędu adwokata M. S., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również jako: "organ odwoławczy" lub w skrócie: "SKO") z dnia 22 czerwca 2020 r., nr [...], uchylające w całości postanowienie Burmistrza Namysłowa (dalej również jako: "organ I instancji") z dnia 11 marca 2020 r. nr. [...], o odmowie przywrócenia terminu do ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 grudnia 2017 r. i umarzające postępowanie organu I instancji w całości. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 6 marca 2020 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie, działający z upoważnienia Burmistrza Namysłowa, po rozpatrzeniu wniosku M. B. z dnia 6 marca 2020r., przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 marca 2020 r. na czas nieokreślony w kwocie 215,84 zł miesięcznie. Następnie w dniu 9 marca 2020 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku z datą wsteczną od dnia 1 grudnia 2017 r. oraz przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. W uzasadnieniu wskazała, że do dnia 30 listopada 2017 r. pobierała zasiłek pielęgnacyjny, gdyż posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dniu 13 grudnia 2017 r. Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczył ją do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co pozbawiło ją prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołała się i Sąd Rejonowy w [...] zmienił tę decyzję, ale z uwagi na stan zdrowia nie była na rozprawie i oczekiwała na doręczenie wyroku przez Sąd z urzędu. Dopiero na jej wniosek, w dniu 2 marca 2020 r. otrzymała wyrok Sądu. M. B. zwróciła się o przywrócenie terminu, gdyż nie miała świadomości, że odpis wyroku nie zostanie jej doręczony z urzędu. Organ I instancji postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r. wydanym na podstawie art. 58, art. 59 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej w skrócie : k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że od wydania wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt [...], upłynęły więcej niż 3 miesiące, stąd wniosek o przyznanie zasiłku został rozpatrzony od miesiąca jego złożenia, tj. od marca 2020 r. Dalej organ I instancji powołał treść art. 58 i art. 59 k.p.a. oraz stwierdził, że okoliczność braku doręczenia odpisu wyroku nie jest przesłanką do przywrócenia terminu, a tym samym do rozpatrzenia żądania od dnia 1 grudnia 2017 r. W zażaleniu na postanowienie M. B. podniosła, iż uchybienie w niedotrzymaniu terminu nastąpiło bez świadomego zaniedbania z jej strony. Przed sądem występowała bez prawnika, a zawarte w zawiadomieniu sądowym pouczenie, że "obecność strony nie jest obowiązkowa" utwierdziło ją w przekonaniu, że wszelkie dalsze czynności po zakończeniu procesu także nastąpią bez jej udziału. Zawiadomienie, które otrzymała nie zawierało pouczenia, że wniosek o doręczenie wyroku musi złożyć osobiście. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2020 r. SKO uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy regulujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego według ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwaną dalej: "ustawą", oraz wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo to ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W sytuacji wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy). Przy czym, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy. Organ odwoławczy ponadto podniósł, że do terminu określonego w art. 24 ust. 1 ustawy nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące przywracania terminów procesowych, a określony w art. 24 ust. 2a ustawy termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia go. Dalej SKO wskazało, że przepisy ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłków pielęgnacyjnych, nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, co oznacza związanie terminem z art. 24 ust. 2a ustawy. Termin ten ustanowiony został dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w razie niezachowania terminu strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, choroba czy inne choćby najważniejsze okoliczności, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. W konsekwencji brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Dlatego wniosek z dnia 9 marca 2020 r. nie mógł być rozpatrzony, a postępowanie, jako bezprzedmiotowe, winno zostać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone. Jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jeżeli jednak postępowanie I instancji kończy się wydaniem postanowienia, to również jego umorzenie winno mieć formę postanowienia z mocy stosowanego odpowiednio art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. M. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzuciła postanowieniu organu odwoławczego: 1. rażące naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., a polegające "na nieuwzględnianiu wniosku strony zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a tym samym podejmowanie działań stojących w sprzeczności z interes społecznym i słusznym interesem obywateli"; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez "niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza jej słuszny interes"; 3. rażące naruszenie art. 10 k.p.a., a polegające "na uniemożliwieniu skarżącej czynnego udziału na każdym etapie postępowania poprzez brak informowania o podejmowanych czynnościach"; 4. rażące naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy w związku z art. 69 Konstytucji RP przez "błędną wykładnię i przyjęcie, że trzymiesięczny termin do złożenia przez uprawnionego do świadczenia - zasiłku pielęgnacyjnego - uzależnionego od orzeczenia o niepełnosprawności wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, biegnie zawsze od dnia wydania orzeczenia, w tym wyroku sądu powszechnego o niepełnosprawności, bez względu na datę doręczenia wyroku do uprawnionego". Podnosząc takie zarzuty wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji" ( winno być: postanowienia) w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła też o prawo pomocy przez zwolnienie jej od ponoszenia opłaty sądowej oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skargi opisała przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczyła przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie podkreśliła, że nie miała świadomości, że Sąd Rejonowy w [...] nie prześle jej z urzędu odpisu prawomocnego wyroku, a nie mogła się ona stawić w sądzie z uwagi na swój stan zdrowia. Dopiero w dniu 2 marca 2020 r. otrzymała prawomocny odpis orzeczenia i niezwłocznie złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem M. B., zasadny jest zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 24 ust. 2a ustawy w związku z art. 69 Konstytucji RP i przyjęcie, że trzymiesięczny termin do złożenia wniosku biegnie zawsze od dnia wydania orzeczenia (w tym wypadku wyroku sądu powszechnego o niepełnosprawności), bez względu na datę jego uprawomocnienia. Dalej wskazała, że wyrok sądu cywilnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i inne organy państwowe. W jej ocenie, sposób wykładni przepisu art. 24 ust. 2a ustawy zastosowany przez organy administracji, biorąc pod uwagę cały system przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji, który stanowi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a wskazane przez stronę argumenty nie mogły zostać uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SPP/Op 50/20, referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych oraz przyznał skarżącej prawo pomocy przez ustanowienie M. B. adwokata z urzędu. Ustanowiony pełnomocnik adwokat M. S., w piśmie procesowym z dnia 12 października 2020 r., podtrzymał w całości stanowisko skarżącej przedstawione w skardze, a ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, informując przy tym, że nie zostały one pokryte w całości lub w części. Jednocześnie podkreślił, że skarżąca jest osobą starszą, niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie posiadającą wykształcenia prawniczego. Przez cały czas od momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do chwili obecnej spełnia przesłanki do jego otrzymania. W jego ocenie, winna uzyskać zasiłek za okres w którym z powodu trwającego postępowania o wydanie orzeczenia nie była wstanie złożyć wniosku z wymaganymi dokumentami, a była w dalszym ciągu osobą niepełnosprawną. Podkreślił przy tym, że nieznajomość przepisów procedury administracyjnej przez skarżącą nie może pozbawić jej możliwości skorygowania swojego błędu w drodze wniosku o przywrócenie terminu i pozbawić części przysługującego jej świadczenia. We wniosku o uzasadnienie wyroku pełnomocnik skarżącej zwrócił się jednocześnie o uzupełnienie wyroku poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Podkreślił przy tym, że rozstrzygnięcie takie nie zostało zawarte ani w sentencji wyroku ani też nie zostało wydane odrębne postanowienie w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając zaskarżone postanowienie SKO Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania M. B. zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2017 r., ale postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia takiego wniosku. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). W literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie wyróżnia się różne kategorie terminów. Terminami materialnymi są te terminy, z którymi związane są skutki prawne w płaszczyźnie prawa materialnego, czyli w zakresie praw i obowiązków podmiotów poszczególnych stosunków prawnych. Z kolei terminami procesowymi są okresy wyznaczone do dokonania czynności procesowych przez uczestników postępowania, w tym administracyjnego lub sądowego. Terminy procesowe są różnorodne i można wyodrębnić: 1) terminy dla dokonania czynności przez organ prowadzący postępowanie, 2) terminy dla dokonania czynności przez strony, 3) terminy ustanowione dla innych podmiotów. Zakwalifikowanie danego terminu do terminu materialnego albo terminu procesowego powinno odbywać się, co do zasady, w oparciu kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, albo w ustawie materialnej, albo w ustawie procesowej. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny jedynie w płaszczyźnie procesowej. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wniosek o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego z datą wsteczną od 1 grudnia 2017 r., skarżąca złożyła 9 marca 2020 r. powołując się na wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 14 czerwca 2019 r. (prawomocny od 6 lipca 2019 r.) a doręczony jej 2 marca 2020 r. Powyższe fakty ocenione przez pryzmat regulacji zawartej w art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie SKO wydane w niniejszej sprawie. Zgodnie, z nimi prawo do świadczeń ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (ust. 2). Odstępstwem od wyrażonej powyżej zasady jest przyznanie świadczenia zgodnie z zapisem ust. 2a tego artykułu, a mianowicie, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, złożony zostanie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Powyższa regulacja została wprowadzona w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07). Uwzględniając stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca powiązał czasowo ustalenie daty początkowej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą złożenia wniosku o wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia stopnia niepełnosprawności i zmienił zakwestionowaną regulację. Sprawa o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń (art. 24 ust. 2 ustawy) ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jedynym odstępstwem od powyższego może być przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jednakże dla uzyskania takiego świadczenia niezbędne jest spełnienie wymogów, o których mowa w ust. 2a cytowanego art. 24 ustawy. Zgodnie z nim ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jeżeli wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony został w ciągu trzech miesięcy, od wydania orzeczenia w tym zakresie (w rozpatrywanym przypadku od uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w [...] ustalającego znaczny stopień niepełnosprawności). Wyłącznie więc w tym okresie - tj. trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności - może nastąpić ukształtowanie prawa wnioskodawcy w sposób opisany w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po upływie tego terminu zainteresowana strona traci, przyznane jej przez ustawodawcę, prawo uzyskania świadczenia (zasiłku pielęgnacyjnego) począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Termin określony w art. 24 ust. 2a ustawy jest terminem o charakterze materialnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy nie mogą przywrócić uchybionego terminu o charakterze materialnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma w tym zakresie rozbieżności. W konsekwencji nie można przywrócić tego terminu w trybie art. 58 k.p.a., bowiem procedura wskazana w tym przepisie odnosi się do przywracania terminów o charakterze procesowym, a nie o charakterze materialnym (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 744/19, WSA w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 605/19, WSA w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 107/19, dostępne w CBOSA na stronach internetowych NSA pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, tak jak niżej powołane orzeczenia). Zastosowanie przez organ I instancji normy procesowej art. 58 i art. 59 k.p.a. do uzasadnienia odmowy przywrócenia uchybionego terminu materialnoprawnego było oczywiście nieprawidłowe, dlatego SKO właściwie oceniło okoliczności sprawy i uchylając postanowienie I instancji, umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. też wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1108/10, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1197/12, z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3742/18). Sąd nie orzekł o kosztach pełnomocnika z urzędu, gdyż zgodnie z art. 258 § 1 p.p.s.a. czynności w zakresie przyznania prawa pomocy wykonuje referendarz sądowy. Z treści art. 258 § 2 pkt 8 wynika, że do czynności, o których mowa w § 1, należy w szczególności wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków. W związku z powyższym orzeczenie w tym zakresie zostanie wydane odrębnym postanowieniem referendarza sądowego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na którym Sąd orzeka w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z art. 120 P.p.s.a.