I SA/Bk 847/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o ustalenie kwoty nadmiernie pobranych zaliczek na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej S. P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] maja 2020 r. wydał wobec S. P. (dalej jako: "skarżąca") decyzję nr [...] o ustaleniu skarżącej kwoty nadmiernie pobranych zaliczek na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższa decyzja została skutecznie doręczona w dniu 1 czerwca 2020 r. 2. Od przedmiotowej decyzji, w dniu 23 czerwca 2020 r. (data nadania) skarżąca złożyła odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., w którym nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. 3. W dniu 30 lipca 2020 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wezwał skarżącą do uzupełnienia podpisu pism z dnia 22 czerwca 2020 r. (odwołanie, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania), które zostały złożone do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. lub dostarczenia oryginału lub urzędowo poświadczonego lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa do reprezentowania strony przed Dyrektorem P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w postępowaniu odwoławczym od decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. o ustaleniu kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, udzielonego przed datą wskazaną we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz w piśmie odwoławczym udzielonego przed datą wskazaną w piśmie odwoławczym. 4. W dniu 5 sierpnia 2020 r. (data nadania) skarżąca uzupełniła podpis w piśmie odwoławczym. 5. W dniu 1 września 2020 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. ponownie wezwał skarżącą w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania do uzupełnienia podpisu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z dnia 22 czerwca 2020 r. lub dostarczenia pełnomocnictwa do reprezentowania strony udzielonego przed datą lub z datą wskazaną we wniosku o przywrócenie terminu. Wezwanie doręczono w dniu 2 września 2020 r. 6. Skarżąca w wyznaczonym przez organ terminie nie uzupełniła braku formalnego stwierdzonego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wobec tego wniosek o przywrócenie terminu został pozostawiony bez rozpoznania. 7. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. Organ wskazał, że ww. decyzja została skutecznie doręczona 1 czerwca 2020 r., zaś odwołanie zostało złożone 23 czerwca 2020 r., czyli po upływie ustawowego terminu, który minął z końcem 15 czerwca 2020 r. 8. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez kierowanie dwukrotnie wezwań do uzupełnienia braku formalnego, mającego polegać na opatrzeniu pełnomocnictwa datą późniejszą niż złożone w sprawie odwołanie, podczas gdy opatrzenie dokumentu pełnomocnictwa datą późniejszą niż data oznaczona w piśmie procesowym nie uzasadnia wezwania do uzupełnienia braku formalnego pod rygorem jego zwrotu czy odrzucenia środka zaskarżenia jak w niniejszej sprawie; kwestia daty na pełnomocnictwie nie powinna zdaniem skarżącej być w ogóle przedmiotem badania organu, a zwłaszcza nie powinien organ na tej podstawie kierować wezwań pod rygorem odrzucenia odwołania. Mając na uwadze tak sformułowany zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie o kosztach postępowania. 9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 10. Postanowieniem z 23 grudnia 2020 r. sąd uwzględnił wniosek dowody skarżącej złożony w skardze. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym: Podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji, z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). 2. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Na posiedzeniu niejawnym 23 grudnia 2020 r. sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił uwzględnić wniosek dowodowy skarżącego (dokument pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą 23 czerwca 2020 r.) i ocenił go w kontekście całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. 4. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, należy uznać, że zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone. 5. Zaskarżone do sądu postanowienie dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2020 r. Jak wskazał organ, przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącej 1 czerwca 2020 r., zaś odwołanie skarżąca wniosła dopiero 23 czerwca 2020 r., tj. już po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu. 6. Co istotne, organ miał wątpliwości co do udzielenia przez skarżącą pełnomocnictwa do działania w postępowaniu odwoławczym, które zostało udzielone z datą późniejszą (23 czerwca 2020 r.) niż wskazane w odwołaniu od ww. decyzji i wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. W związku z tym, skarżąca została wezwana do podpisania tych pism lub przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przed datą wskazaną we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz w piśmie odwoławczym udzielonego przed datą wskazaną w piśmie odwoławczym. Skarżąca w wyznaczonym terminie uzupełniła własnym podpisem odwołanie od decyzji, jednak nie dokonała czynności konwalidującej brak w stosunku do wniosku o przywrócenie terminu. Organ rozpoznał więc merytorycznie jedynie odwołanie, które zostało złożone po terminie. 7. W opinii sądu stanowisko organu, jakoby dokument pełnomocnictwa zawierający datę jego udzielenia późniejszą, niż data złożenia pisma, jest z tego względu nieskuteczny, należy uznać za nieprawidłowe. W konsekwencji sąd uwzględnił na posiedzeniu niejawnym wniosek pełnomocnika skarżącej o dopuszczenie dowodu z pisma organu z dnia 18 września 2020 r. na fakt niekonsekwentnego postępowania organu, który kwestionując złożone do akt sprawy pełnomocnictwo, kieruje wezwania na adres pełnomocnika skarżącej, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że udzielenie pełnomocnictwa z datą późniejszą niż data wniesienia odwołania skutkuje uznaniem, że w chwili wniesienia odwołania pełnomocnik był należycie umocowany. Strona, poprzez udzielenie pełnomocnictwa, dokonuje bowiem konwalidacji wadliwej czynności prawnej, dokonanej przez pełnomocnika. Podkreślenia również wymaga fakt, że takie potwierdzenie czynności może nastąpić również po dokonaniu czynności, np. konwalidować można odwołanie dopiero w postępowaniu odwoławczym (tak w uchwałach SN z dnia 20 grudnia 1968 r., sygn. III CZP 93/68, oraz z dnia 18 września 1992 r., sygn. III CZP 112/92). Tym samym następuje konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika ze skutkiem ex tunc, czyli na dzień dokonania jego pierwszej czynności w sprawie. Potwierdzeniu pełnomocnictwa należy przypisać charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki (zob.: WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 września 2017 r., sygn. II SA/Rz 605/17; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 3144/17 i WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 17 maja 2018 r., sygn. III SA/Gd 222/18; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie przez organ, że pełnomocnik nie był umocowany do wniesienia obu ww. pism skutkowało niepotrzebnym wezwaniem skarżącej do uzupełnienia pełnomocnictwa lub podpisania pism we własnym imieniu. Skoro skarżąca uzupełniła ten brak jedynie w stosunku do pisma odwoławczego, organ tylko te pismo rozpatrzył i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. 8. Zdaniem sądu, organ oba te pisma, podpisane przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika, powinien rozpatrzyć merytorycznie. 9. W niniejszej sprawie uchybienie terminu przez skarżącą nie jest sporne, co potwierdzają stanowiska strony, jak i organu. Organ jednak, w opinii składu orzekającego, dopuścił się naruszenia procedury administracyjnej, przedwcześnie wydając postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a to ze względu na wskazane wcześniej nie uznanie za prawidłowe złożonego pełnomocnictwa. Skład orzekający zauważa, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy odwołanie od decyzji zostało wniesione równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu. Zauważyć bowiem należy, że postanowienie w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, są dwoma odrębnymi postanowieniami dotyczącymi odrębnych przesłanek. Zgodnie z art. art. 58 § 1 i 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu, należy termin na prośbę zainteresowanego przywrócić, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Fakt uchybienia terminowi do wniesienia odwołania ma charakter obiektywny i co do zasady wywołuje ściśle określone skutki procesowe, tj. brak możliwości nadania biegu sprawie wywołanej spóźnionym odwołaniem. Podkreślić jednak należy, że w określonych sytuacjach negatywne dla strony postępowania skutki wywołane brakiem dochowania terminu zakreślonego dla dokonania określonej czynności mogą zostać wyeliminowane. Tak dzieje się w przypadku określonym w art. 58 k.p.a., tzn. w sytuacji gdy, uchybiony przez stronę termin procesowy zostanie przywrócony, a spóźniona czynność wywoła takie same skutki prawne, jak czynność dokonana z zachowaniem terminu. 10. Wobec tego postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza bowiem co do zasady dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu. Zatem przed rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu, wydanie takiego postanowienia, stwierdzającego uchybienie terminu, jest niezgodne z prawem. 11. W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca jednocześnie z odwołaniem od decyzji złożyła wniosek o przywrócenie terminu (vide: pisma z 22 czerwca 2020 r. znajdujące się w aktach administracyjnych). Oba dokumenty, o czym była już mowa, zostały, wbrew twierdzeniom organu, podpisane przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika. Wydając więc zaskarżone postanowienie, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 33 § 1, 2 i 3, a w konsekwencji także art. 58 i art. 134 k.p.a. 12. Rozpoznając sprawę ponownie, organ związany będzie wyrażonym w niniejszym orzeczeniu poglądem, że udzielenie pełnomocnictwa z datą późniejszą niż data wniesienia pisma skutkuje uznaniem, że w chwili wniesienia pisma pełnomocnik był należycie umocowany. Co oznacza także kierowanie wszelkich pism w sprawie bezpośrednio do pełnomocnika strony. Organ powinien zastosować się także do stanowiska, że w przypadku prawidłowego wniesienia wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ zobowiązany jest najpierw rozpatrzeć merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu, a dopiero potem ewentualnie orzec o uchybieniu terminu. 13. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej, w łącznej wysokości 597 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się: kwota 100 zł, stanowiąca uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, wynikającej z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1044) w zw. z częścią IV załącznika do tej ustawy pt.: "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia".